Попытаемся и мы внести свою лепту в совершенствование законопроекта, в развитие ранее опубликованного материала.

Главной проблемой законопроекта, принятого в первом чтении, это недопонимание смысла термина "государственной программы обеспечения безопасности полетов" в понимании Международной организации гражданской авиации (ИКАО).

Не погрузившись глубоко в международные стандарты ИКАО может показаться, что ГосПБП это некий план, которых надо утвердить Правительству и выполнять уполномоченным органам в области гражданской авиации.

На самом деле это не так.

Термин «ГосПБП» определен в Приложении 19: "Государственная программа по безопасности полетов (ГосПБП). Единый комплекс правил и видов деятельности, нацеленных на повышение безопасности полетов.". Примечанием 1 главы 3 указанного приложения установлено, что критические элементы государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов представляют собой основу ГосПБП.

Под Государственной программой по безопасности полетов речь идет как о комплексе норм и мероприятий направленных на повышение уровня безопасности полетов, основу которой составляют компоненты государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов. Таким образом речь идет именно о системе, что реализовано в действующей редакции пункта 1 статьи 24.1 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Глобальный план обеспечения безопасности полетов

Существо вопроса хорошо описано в главе 3 Глобального плана по обеспечению безопасности полетов и документе ИКАО Doc 9859 "Руководство по обеспечению безопасности полетов".

Однако, кроме необходимости реализации ГосПБП, ИКАО ввело необходимость принятия национальных планов обеспечения безопасности полетов (НПБП), которые по существу являются планами по созданию (для государств, у которых нет ГосПБП) или совершенствованию ГосПБП.

Именно этот документ должен приниматься Правительством (глава 6 Глобального плана по обеспечению безопасности полетов).

Руководство по разработке региональных и национальных планов обеспечения безопасности полетов

Подробно процедуры принятия указанного плана описаны в документа ИКАО Doc 10131 "Руководство по разработке региональных и национальных планов обеспечения безопасности полетов".

На рис. 2-1 описан процесс принятия НПБП, включающий, в том числе проведение оценки рисков и самооценку системы (ГосПБП) в целом.

В Doc 10131 описаны два сценария формирования НПБП: для государств с отсутствующей или не развитой ГосПБП и для государств с развитой ГосПБП. Результаты аудитов Российской Федерации экспертами ИКАО подтверждают, что в российской Федерации имеется развитая ГосПБП, что позволяет формировать НПБП по второму сценарию.

Описанный выше подход совершенствованию государственной системы управления безопасностью полетов гражданской авиации Российской Федерации реализован в приложенном проекте и дополнительно раскрыт в прилагаемой к проекту пояснительной записке.

Предложения по редакции законопроекта № 808041-7

Статья 1

«Внести в Воздушный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1977, № 12, ст.1383; 2004, № 35, ст.3607; 2005, № 13, ст.1078; 2006, № 30, ст. 3290; 2007, № 46, ст. 5554; 2012, № 31, ст.4318; 2013, № 27, ст.3477; 2014, № 30, ст.4254; 2015, № 29, ст. 4380; 2016, № 1, ст. 82; № 18, ст.2487; № 27, ст. 4160, 4224; 2017, № 27, ст. 3923; 2018, № 32, ст. 5135) следующие изменения:

1) в статье 24.1:

а) пункт 1 изложить в следующей редакции:

«1. Безопасность полетов в гражданской авиации - состояние, при котором риски, связанные с деятельностью в сфере гражданской авиации, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются.

Целевые уровни безопасности полетов измеряются в показателях эффективности обеспечения безопасности полетов, отнесённых к объему деятельности при осуществлении коммерческих воздушных перевозок, выполнении авиационных работ или полетов воздушных судов авиации общего назначения в зависимости от максимальной взлетной массы воздушных судов и устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Государственная система управления безопасностью полетов – совокупность норм и осуществляемых на мероприятий по выявлению потенциальных и фактических факторов опасности, по оценке риска их проявления, по разработке и принятию корректирующих действий, необходимых для поддержания приемлемого уровня безопасности полетов, по оценке эффективности управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов.

Реализация государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов обеспечивается в Российской Федерации в соответствии с Международными стандартами Международной организации гражданской авиации.»;

б) дополнить пунктом 1.1 следующего содержания:

«1.1. Правительство утверждает и обновляет государственный план обеспечения безопасности полетов по результатам ежегодного проведения оценки эффективности государственной системы управления безопасности полетов.

Государственный план обеспечения безопасности полетов содержит направления деятельности по управлению безопасностью полетов, цели и задачи в области безопасности полетов и мероприятия по повышению уровня безопасности полетов для достижения этих целей.»;

в) пункт 3 изложить в следующей редакции:

«3. В целях управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов уполномоченные органы в области гражданской авиации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, осуществляют сбор и анализ данных о факторах опасности, определяют риски, создающие угрозу безопасности полетов гражданских воздушных судов, хранение этих данных и обмен ими в соответствии с Международными стандартами Международной организации гражданской авиации, а также разрабатывают и реализуют мероприятия по снижению указанных рисков до целевого уровня.»;

2) дополнить статьей 101.1 следующего содержания:

«101.1. Упрощение формальностей при воздушных перевозках

Упрощение формальностей при воздушных перевозках осуществляется в соответствии с программой по упрощению формальностей при международных воздушных перевозках, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Программа по упрощению формальностей при воздушных перевозках - документ, содержащий комплекс мер, определяющий государственную политику в сфере упрощения формальностей (идентификация пассажиров, организация пограничного и фито-санитарного контроля), связанных с пересечением государственной границы Российской Федерации, выполняющийся в отношении воздушных судов, занятых в международных перевозках, а также их пассажиров, экипажей и груза при условии соблюдения международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации.».

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу через 180 дней со дня его официального опубликования.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к предложениям по редакции Законопроекта № 808041-7

Пункт 1 статьи 24.1 целях устранения правовой неопределенности дополнен определениями терминов «Безопасность полетов» и «Государственная система управления безопасностью полетов» гармонизированными с определениями терминов «Безопасность» и «Государственная программа управления безопасностью полетов» установленных в Приложении 19 к Конвенции о международной гражданской авиации (г. Чикаго, 1944 г.).

Кроме того, Правительство Российской Федерации наделяется полномочиями утверждать целевые уровни безопасности полетов, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации в показателях эффективности обеспечения безопасности полетов, что предусмотрено стандартами Приложения 19.

В соответствии с международной практикой уровень безопасности полетов определяется не для гражданской авиации в целом, а для определенных видов деятельности (коммерческие воздушные перевозки, авиационные работы, авиация общего назначения) в зависимости от максимальной взлетной массы воздушных судов (легкие и тяжелые воздушные суда).

Глобальным планом обеспечения безопасности полетов 2023-2025 ИКАО предусмотрено, что уровень безопасности полетов рассчитывается как отношение числа авиационных событий, погибших, получивших травмы и других проявлений недостатков в управлении безопасностью полетов к объему деятельности (количество полетов, налетанных часов, перевезенных пассажиров, грузов)[1].

Дополнение статьи 24.1 пунктом 1.1 вызвано предлагается в целях совершенствования Государственной системы управления безопасностью полетов. Такой подход предусмотрен Глобальным планом обеспечения безопасности полетов 2023-2025 ИКАО (Глава 6) и изданном в реализацию указанного плана документом ИКАО «Руководство по разработке региональных и национальных планов обеспечения безопасности полетов»[2].

Новая редакция пункта 3 статьи 24.1 уточняет норму, в соответствии с которой риски рассчитываются на основании выявленных факторов опасности.

Кроме того, предлагается дополнить полномочия федеральных органов исполнительной власти в части необходимости разработки и реализации мероприятий по снижению рисков до целевого уровня.

Применение множественного числа «уполномоченные органы в области гражданской авиации» вызвано особенностями законодательства Российской Федерации.

Так, частью 5 статьи 22 248-ФЗ [3] установлено: «Контрольным (надзорным) органом обеспечивается организация постоянного мониторинга (сбора, обработки, анализа и учета) сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба)».

С другой стороны, часть 3 статьи 6 247-ФЗ [4] устанавливает: «Оценка наличия риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проводимая федеральным органом исполнительной власти или уполномоченной организацией при разработке проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должна основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного охраняемым законом ценностям вреда (ущерба) и (или) иной информации применительно к отношениям, при регулировании которых предполагается установление обязательных требований.».

Из приведенных цитат следует, что сбор, обработку, анализ и учет факторов опасности должен осуществлять орган власти, осуществляющий контрольные и надзорные функции, а оценку рисков и издание нормативных правовых актов для создания условий для снижения рисков должен осуществлять орган власти, на который возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации.

Кроме того, в целях реализации Международных стандартов и рекомендуемой практики Приложения 9 к Конвенции о международной гражданской авиации предлагается дополнить Воздушный кодекс Российской Федерации новой статьей 101.1, устанавливающей законодательные основы для создания системы упрощения формальностей при международных воздушных перевозках в соответствии с указанным приложением.

[1] Глава 5 документа ИКАО “Глобальный план обеспечения безопасности полетов 2023-2025 DOC 10004

[2] DOC 1031 «Руководство по разработке региональных и национальных планов обеспечения безопасности полетов», издание второе, 2022

[3] Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"

[4] Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации"