Для Российской Федерации это особенно актуально, так как в течение многих лет отечественные нормативные документы и процедуры, регламентирующие вопросы сертификации гражданской авиационной техники, ее разработчиков и изготовителей не в полной мере соответствовали международным требованиям.

Пункт 4 статьи 15 Конституции России гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Таким образом, Конвенция о международной гражданской авиации (Конвенция) и ее приложения являются составной частью правовой системы нашей страны и подлежат выполнению на всей территории Российской Федерации. Статья 54 Конвенции позволяет ИКАО устанавливать Стандарты и Рекомендуемую (инструктивную) практику (SARPS) и оформлять их как Приложения к Чикагской конвенции. Статья 12 Конвенции указывает, что каждое Договаривающееся государство обязуется поддерживать максимально возможное единообразие своих собственных правил в этих областях и правил, устанавливаемых время от времени на основании данной Конвенции. Ожидается, что государства через национальные нормы и правила обеспечат реализацию и соблюдение стандартов, содержащихся в Приложениях к Конвенции. Статья 37 Конвенции требует, чтобы каждое Договаривающееся государство сотрудничало в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся воздушных судов (ВС). Для реализации Чикагской конвенции и ее приложений в России принят Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ, Статья 3 «Международные договоры Российской Федерации» которого гласит: «Если международным договором Российской Федерации (а Конвенция является международным договором) установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора».

Таким образом, там, где Воздушный кодекс России не соответствует Чикагской конвенции и ее приложениям, следует руководствоваться Конвенцией и ее приложениями.

Это вступление необходимо, поскольку в России превалирует мнение, что ИКАО нам не указ, оно живет само по себе, а мы сами по себе. И только когда мы влетаем в какую-нибудь неприятность, вроде той, что произошла на рубеже веков с запретом полетов в зарубежном воздушном пространстве отечественных ВС, не удовлетворяющим стандартам ИКАО по шуму, это ненадолго приводит нас в чувство. Хотя, на самом деле, необходимо просто следовать стандартам и инструктивным материалам ИКАО, чем потом с виртуозным изобретательством объяснять, почему мы им немножко не соответствуем, но непременно будем соответствовать. Так и сейчас, к сожалению, происходит с реализацией в России вступившего в силу 14 ноября 2013 г. 19 Приложением к Конвенции «Управление безопасностью полетов». Ни Правительство РФ, ни Минтранс так и не озаботились за прошедший период необходимостью утверждения и реализации обеспеченной финансированием Государственной программы безопасности полетов, как того требует 19 Приложение к Конвенции, которая могла бы решить многие проблемы гражданской авиации России. К сожалению, не все понимают, что выполнять требования ИКАО надо не столько для ИКАО, сколько для нас самих, если мы хотим иметь безопасную гражданскую авиацию. Жаль, что мнение «СОЙДЕТ И ТАК» пока часто является определяющим.

На этом фоне просто чудом выглядит Постановление Правительства РФ от 28.11.2015 г. № 1283 о передаче функций по сертификации типа воздушных судов от Межгосударственного авиационного комитета в Росавиацию, а сертификации разработчиков и изготовителей авиационной техники (АТ) Минпромторгу России. Этим Постановлением , наконец-то, выполнено требование ИКАО о независимости органов, проводящих расследование авиационных происшествий (АП), от органов, ответственных за обеспечение безопасности полетов в гражданской авиации государства, и в т. ч., за сертификацию типа, разработчиков и изготовителей АТ.

Почему же так получилось, что длительное время нарушалось это требование ИКАО, а расследование АП не воспринималось авиационной общественностью, как объективное? Прежде чем ответить на этот вопрос, заглянем в нашу историю.

Напомню, что в США нормы летной годности (НЛГ) разрабатываются с 1926 г. В СССР они впервые были созданы в 1967 г. (НЛГС), а до этого требования по безопасности включались в технические требования на каждый новый гражданский самолет. Принятие НЛГС было во многом формальным актом в плане подготовки к вступлению в ИКАО (СССР стал членом ИКАО 14 ноября 1970 г.). 

В 1971 г. были изданы «Нормы летной годности гражданских вертолетов СССР» (НЛГВ). Однако широкого применения ни НЛГС, ни НЛГВ не получили ввиду отсутствия в то время в СССР системы сертификации. В 1971 г. была создана Межведомственная комиссия по нормам летной годности гражданских самолетов и вертолетов СССР (MBК НЛГ СССР). Ей было поручено осуществлять руководство и координацию работ по постоянному совершенствованию и развитию отечественных НЛГ. Ее председателем стал заместитель министра авиационной промышленности СССР, в руководящий состав вошли заместители министров гражданской авиации, радиопромышленности, промышленности средств связи, представители ВВС. Членами МВК являлись руководители ведущих НИИ авиационного профиля, представители ВВС. 

Необходимость создания MBК НЛГ СССР была вызвана тем, что наиболее квалифицированные кадры по вопросам нормирования летной годности были собраны в таких НИИ, как ЦАГИ, ЛИИ, ЦИАМ, ВИАМ, ВИЛС, СибНИА, НИАТ, НИТИ, НИИСУ и ГосНИИ ГА. Все это отражало ситуацию, когда огромный объем работ по научному сопровождению создания НЛГ ВС выполнялся именно институтами промышленности, и на это предусматривалось значительное финансирование в бюджетах Министерства авиационной промышленности (МАП) и Министерства гражданской авиации (МГА). Одновременно была начата разработка системы сертификации гражданских самолетов СССР. В 1973 г. при МГА СССР создан Государственный авиационный регистр СССР, в результате чего отечественные НЛГ стали на практике обязательны при создании новых самолетов и решений вопросов о допуске их к эксплуатации. Поскольку МГА являлось одновременно эксплуатантом АТ в лице общесоюзного Аэрофлота, то это не способствовало, по мнению МАП, объективной оценке отечественной АТ. Так, нарушение требований ИКАО о независимости Ведомства гражданской авиации (ВГА – по терминологии ИКАО) от авиакомпаний, разработчиков и изготовителей АТ, а также других поставщиков обслуживания привело к напряженности во взаимоотношениях между МГА и МАП. Это потом больно аукнулось и гражданской авиации и авиационной промышленности страны.

В 1974 г. были разработаны и введены в действие «Нормы летной годности гражданских самолетов СССР» (НЛГС-2), полностью соответствующие требованиям ИКАО того времени. На соответствие НЛГС-2 были сертифицированы самолеты Як-42, Ил-86. В 1976 г. были изданы «Правила сертификации гражданских воздушных судов (временные)». В них определялся порядок контроля за соответствием гражданской авиационной техники требованиям НЛГ и устанавливались правила сертификации гражданских ВС и их допуска к эксплуатации в СССР. В 1984 г. с учетом новых требований ИКАО, опыта совершенствования зарубежных и национальных НЛГ, развития авиационной науки и техники было подготовлено и введено в действие третье издание «Норм летной годности гражданских самолетов СССР» (НЛГС-3), которые в 1985 г. были приняты в качестве «Единых норм летной годности гражданских транспортных самолетов» (ЕНЛГ-С) стран-членов СЭВ.

Перейдя в 1983 г. из ЦАГИ в МАП СССР, автор этой статьи в качестве начальника отдела отраслевых институтов принимал участие в этой работе под руководством заместителя министра А.В. Болбота, возглавлявшего Межведомственную комиссию по нормам летной годности до создания Госавианадзора СССР. Практически вся дальнейшая деятельность по совершенствованию системы сертификации и нормирования летной годности ВС в нашей стране проходила у автора статьи на глазах и часто при непосредственном участии. В соответствии с требованиями НЛГС-3 были сертифицированы самолеты Ил-96 и Ту-204.

Противостояние между МАП и МГА завершилось в 1987 г. созданием по инициативе МАП отдельно от МГА Государственной комиссии по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР (Госавианадзор СССР). В ее состав вошли Управление по расследованию авиационных происшествий и Авиарегистр. Создание Госавианадзора СССР в таком формате явилось следствием определенного противостояния МАП и МГА при сертификации АТ и расследования АП, но противоречило требованиям ИКАО. Полезней было бы создание в СССР организации, подобной FAA США, которая занимается исключительно проблемами безопасности полетов авиатранспортной системы страны, независимой от эксплуатантов, разработчиков и изготовителей ВС. Отмечу, что требование независимости ВГА как от разработчиков и изготовителей ВС, так и от органов расследования АП четко закреплено в ИКАО, однако не считалось нужным выполняться в СССР. Это, мол, их капиталистические пережитки. В борьбе двух мощнейших ведомств нашей страны за сферы влияния требования ИКАО мало кого волновали.

В 1989 г. Госавианадзором СССР были утверждены новые Правила сертификации гражданских воздушных судов СССР, которые негласно просуществовали до 1994 г. Межведомственная комиссия в 1990 г. была ликвидирована, а вместо нее при Госавианадзоре СССР создан Совет по нормам летной годности (СНЛГ СССР), возглавлявшийся Председателем Госавианадзора СССР.

В 1990 г. был подписан протокол подготовки технико-экономического обоснования создания совместного российско-американского самолета Ил-96М с двигателями PW-2337 и оборудованием фирмы «Коллинз», который должен был быть сертифицирован по российским и американским нормам летной годности. Поэтому с 1990 г., в соответствии с решением Совета по нормам летной годности, была начата работа по сближению отечественных НЛГ с нормами США и Западной Европы по структуре и содержанию требований с учетом необходимости продвижения отечественных ВС на рынки стран, исповедующих американские или европейские нормы летной годности. К сожалению, после распада СЭВ на западные нормы быстро перешли и страны, исповедавшие прежде «Единые нормы летной годности гражданских транспортных самолетов» (ЕНЛГ-С) стран-членов СЭВ.

8 декабря 1991 г. главы Белоруссии, России и Украины подписали Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ) и констатировали, что СССР прекращает свое существование. В Статье 14 Соглашения говорится, что деятельность органов бывшего СССР на территориях государств-членов СНГ прекращается. С этого момента деятельность Госавианадзора СССР была завершена. Его правопреемником на основе «Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства» стал Межгосударственный авиационный комитет (МАК), который и унаследовал противоречащие требованиям ИКАО функции по расследованию АП и сертификации типа АТ.

В связи с категорическим отказом FAA работать по сертификации Ил-96М/Т на основе НЛГС-3 и утвержденных Госавианадзором СССР Правил сертификации гражданских воздушных судов СССР МАКом совместно с Государственным комитетом по оборонным отраслям промышленности были разработаны гармонизированные с FAR США Нормы летной годности и процедуры сертификации авиационной техники. Приказом Минтранса России от 5 июля 1994 г. № 49 были введены в действие Авиационные правила, Часть 21 «Процедуры сертификации авиационной техники», а приказом Минтранса РФ от 5 июля 1994 г. № 48 введены в действие Авиационные правила, Часть 25 «Нормы летной годности самолетов транспортной категории» (АП-25). В результате приведения АП-21 и АП-25 к виду, гармонизированному с FAR-21 и FAR-25, 2 сентября 1998 г. удалось подписать межправительственное Соглашение между Россией и США о повышении безопасности полетов – BASA. Это Соглашение открыло путь к выдаче FAA 2 июня 1999 г. Авиационному комплексу им. С.В. Ильюшина Сертификата типа на самолет Ил-96Т. 

Однако, подписанные МАК с FAA процедуры реализации этого соглашения, носят, на мой взгляд, ярко выраженный дискриминационный характер по отношению к России, позволяя США экспортировать к нам любые ВС, включая «старые» и с большим налетом, а нам в США только новые транспортные самолеты с американскими двигателями и авионикой. В настоящее время Росавиация пытается превратить эти соглашения, доставшиеся ей в наследство от МАК, в равноправные. К сожалению, МАК еще до подписания этого межправительственного соглашения сертифицировал большое число устаревших типов самолетов Boeing, что привело к наводнению российского рынка авиатехники дешевым авиахламом, который из-за их бросовой стоимости не дал возможности выйти на рынок новым отечественным ВС.

Еще раз повторюсь – это просто чудо, что не прошло и 25 лет, как Правительство России привело воздушное законодательство страны в вопросе разделения функций по расследованию АП и сертификации типа АТ в соответствие с требованиями ИКАО.

Безусловно, врачевание таких застарелых язв на теле гражданской авиации России – процесс сложный и трудоемкий, особенно при отсутствии необходимой материальной поддержки для его решения. И тем больше уважения застуживают Росавиация и ее руководитель А.В. Нерадько, которые успешно справляются с поставленной Правительством РФ задачей. Понимая, что для этого необходимо привлечение квалифицированных кадров, на совещании у заместителя Председателя Правительства РФ А.В. Дворковича было принято решение о создании в обеспечение исполнения полномочий по сертификации АТ, ее разработчиков и изготовителей, возложенных на федеральные органы исполнительной власти, подведомственную Росавиации организацию – ФАУ «Авиарегистр России». Также Росавиацией для сертификации АТ были аккредитованы сертификационные центры (СЦ). Хотел бы отметить, что, в отличие от МАК, который в качестве СЦ использовал различные ООО, созданные при институтах промышленности, Росавиация пошла другим путем. В решение этого вопроса существенную роль сыграло Постановление Президента Российской Федерации о создании независимого от разработчиков и изготовителей АТ Научно-исследовательского центра ФГБУ НИЦ «Институт им. Н.Е. Жуковского». Именно прямое подчинение Правительству России и независимость НИЦ «Институт им. Н.Е. Жуковского» и входящих в него научно-исследовательских институтов ЦАГИ им. проф. Н.Е. Жуковского, ЦИАМ им. П.И. Баранова и ГосНИИАС от разработчиков и изготовителей АТ, а также от курирующего последних Минпромторга России. Это позволило аккредитовать всемирно известные институты в качестве независимых СЦ Росавиации. 

Также были аккредитованы СЦ, являющиеся подразделениями ГосНИИ ГА – Авиационно-сертификационный центр (АСЦ), Сертификационный центр бортового оборудования (СЦБО) и СЦ «Летная годность», и АО «Научно-методический центр НОРМА» и ООО СЦ «МАТЕРИАЛ». Во всех перечисленных СЦ работает высококвалифицированный персонал, способный совместно с Росавиацией и ФАУ «Авиарегистр России» решать все технические вопросы, возникающие при сертификации АТ. Важно и то, что эти СЦ полностью независимы от разработчиков и производителей АТ. Еще раз подчеркну, что в соответствие с требованиями ИКАО в процессе сертификации АТ, ее разработчиков и изготовителей не могут принимать участие организации, являющиеся дочерними или структурными подразделениями организаций, отвечающих за разработку или изготовление АТ, или сами являющиеся ее разработчиками или изготовителями. Основные участники системы сертификации типа воздушного судна представлены на рис.1.



 

 

Порядок взаимодействия Авиарегистра России с Росавиацией в процессе сертификации авиационной техники представлен на рис. 2.



 

 
Фактически в настоящее время ВГА России в области сертификации АТ представляет собой Минтранс России (ввод в действие нормативно-правовой базы сертификации АТ), Росавиация (уполномоченный Правительством России орган по сертификации типа, разработчиков и изготовителей АТ), ФАУ «Авиарегистр России» (орган по организации и координации технического аудита сертификации АТ) и ряд СЦ (организации по проведению технического аудита по утвержденным направлениям НЛГ). Такой подход к системе сертификации АТ, ее разработчиков и изготовителей полностью соответствует требованиям стандартов и инструктивных материалов ИКАО к ВГА государства, требующего от этого органа создания эффективной организации и наличия необходимого штата квалифицированного персонала для осуществления различных предписанных ему функций.

ВГА должно обеспечить эффективное управление также инспекторскими функциями. При делегировании этих функций не должны возникать ситуации, когда разработчики и изготовители ВС осуществляют саморегулирование в области летной годности. То есть, должна быть независимая от разработчиков и изготовителей инспекция ВГА. Стандарты и инструктивный материал ИКАО гласит: «Государства могут определить, что для полного выполнения ВГА функций по контролю за обеспечением безопасности полетов нецелесообразно содержать всеобъемлющий штат технического персонала ВГА. ВГА может рассмотреть возможность найма компетентной коммерческой организации, которая предоставит квалифицированный персонал, необходимый для выполнения предусмотренных требований».

Международная организация гражданской авиации в соответствие с Конвенцией определяет минимальные требования международных стандартов по летной годности. Они предназначаются для применения национальными компетентными органами и составляют, согласно Статье 33 Конвенции, основу для признания государствами удостоверений о годности к полетам иностранных ВС по маршрутам, проходящим через их территорию.

По российскому законодательству заявитель подает заявку на получение сертификата типа АТ в Росавиацию. Сертификат типа удостоверяет, что разработанная заявителем типовая конструкция, на основании которой в дальнейшем будут производиться и эксплуатироваться экземпляры ВС, обеспечивает риски для их безопасности полетов в ожидаемых условиях эксплуатации не больше, чем действующие на момент подачи заявки нормы летной годности. При этом получить сертификат типа на АТ может только разработчик авиационной техники, т. е. организация, подтвердившая свое соответствие требованиям, которые предъявляет государство к организациям-разработчикам авиационной техники. В соответствие с Постановлением Правительства РФ от 07.10.2016 г. № 1011 с 9 апреля 2017 г. таким органом является Росавиация. Фактически сертификация разработчика является первым шагом сертификации типа авиационной техники, подтверждающим, что организация способна разрабатывать безопасную типовую конструкцию, поскольку ее структура и персонал удовлетворяют предъявляемым требованиям.

При получении заявки на одобрение организации в качестве разработчика (также как и изготовителя) авиационной техники, Росавиация проверяет наличие всех требуемых документов и направляет ее в Авиарегистр России для проведения предварительного аудита представленных документов. Авиарегистр России изучает эту документацию и представляет в Росавиацию мотивированное заключение о ее соответствие или несоответствие предъявляемым требованиям. В случае, если представленная документация соответствует предъявляемым требованиям, Росавиация своим приказом назначает комиссию из представителей Росавиации, Авиарегистра России и СЦ для детального ознакомления с организацией-заявителем с выездом на место. По результатам детального ознакомления с организацией-заявителем, комиссией составляется Акт о соответствии или несоответствии ее требованиям, предъявляемым в России к организациям-разработчикам (изготовителям) авиационной техники. Схема одобрения Росавиацией разработчиков и изготовителей АТ представлена на рис. 3.



 

 
Первый сертификат Росавиации об одобрении его, как изготовителя вертолетной техники, был торжественно вручен во время проведения авиасалона МАКС-2017 Казанскому вертолетному заводу.

Таким образом, сертификация типа авиационной техники для разработавшей ее организации начинается с подачи заявки в Росавиацию на получение одобрения ее в качестве разработчика авиационной техники.

После получения (или в процессе получения) одобрения организация – разработчик авиационной техники подает заявку на получение сертификата типа. Росавиация рассматривает ее, оформляет Решение о проведении сертификационных работ, извещает заявителя и направляет в Авиарегистр России Решение о начале сертификационного процесса. Заявитель и Авиарегистр России с привлечением назначенных СЦ заключают договор на проведение работ по сертификации типа авиационной техники, разработанной заявителем, и приступают к проведению сертификационных работ по согласованному план-графику. 

Все сертификационные испытания проводятся под контролем уполномоченных представителей Росавиации, Авиарегистра России, Независимой инспекции и СЦ. 

Результаты сертификационных испытаний заявитель согласовывает с СЦ и представляет в Авиарегистр России. После одобрения указанных документов Авиарегистр направляет в Росавиацию представление на выдачу сертификата типа заявленной авиационной техники.

Ход работ по выполнению с 09.12.2015 г. Постановления Правительства России № 1283, а с 10.04.2017 г. Постановления Правительства России № 1011 был рассмотрен в августе 2017 г. на заседании Общественного совета Росавиации. В докладе заместителя руководителя Росавиации М.В. Буланова отмечено, что в ведомство поступило 393 заявки на сертификацию АТ, исполнено 198. Так, Росавиация выдала АО «Московский вертолетный завод им. М.Л. Миля» Сертификат типа на транспортный многоцелевой вертолет Ми-38, переиздала Сертификат типа вертолета Ми-171А, в который включена его новая модель – Ми-171А2. Также сертифицирован целый ряд Главных изменений, существенно повысивших безопасность полетов самолета SSJ-100, выданы Сертификаты типа на самолеты A320neo и A321neo, оснащенные обоими типами двигателей (Pratt & Whitney's PurePower PW1100G-JM и CFM International's LEAP-1A), Сертификаты на главные изменения самолетов Ту-204 и Ту-214, двигатель ПС-90А2. Все выданные Росавиацией одобрительные документы по результатам сертификации АТ признаны авиационными администрациями иностранных государств. В настоящее время Росавиация и Управлением гражданской авиации (ENAC) Италии договорились о подписании в Венеции до конца октября этого года «Процедур реализации и признании Экспортного сертификата летной годности на самолет RRJ-95B» (Сухой Суперджет 100) в соответствие с соглашением о летной годности между СССР и Италией для поставок RRJ-95b (SSJ-100) европейским заказчикам.

Таким образом, система сертификации типа, разработчиков и производителей авиационной техники в России функционирует и обеспечивает приемлемый уровень безопасности полетов сертифицированных ВС.

 

Статья опубликована в журнале "АвиаСоюз"