Участники заседания обратились к Президенту РФ, Правительству РФ, Министру транспорта РФ, в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Общественную палату РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленную палату РФ, Союз транспортников России и к поставщикам обслуживания с предложениями, содержащими комплекс незамедлительных мер по устранению недостатков в действующей системе управления.

По мнению участников заседания, непринятие государством предлагаемых мер не позволит Российской Федерации успешно пройти проверку ИКАО. В этом случае санкции, которые могут последовать по результатам проверки, не только нанесут непоправимый вред авиационному бизнесу, авиационному комплексу и имиджу Российской Федерации, но тем самым приведут и к тяжким социальным последствиям: массовой потере рабочих мест, росту социальной напряжённости в авиационных секторах экономики и сокращению возможностей для удовлетворения потребностей российских граждан в услугах авиатранспорта.

Публикуя предложения представителей авиационного бизнеса, науки и общественности, изложенные в решении 41-го заседания Клуба командиров (текст публикуется без сокращений), приглашаем к их обсуждению руководителей предприятий и организаций ГА, специалистов, ветеранов и представителей общественности гражданской авиации и смежных отраслей, пассажиров и клиентуры, всех, кто неравнодушен к судьбе отечественной гражданской авиации.

Пресс-служба СРОО МАРАП и СРО АБ

РЕШЕНИЕ

41-го заседания Клуба командиров авиапроизводства России
«Управление безопасностью авиационной деятельности: итоги и перспективы»
(Санкт-Петербург, 19-20 июня 2014 года)

Рассмотрев состояние государственной политики, системы управления безопасностью авиационной деятельности и практики её обеспечения, исходя из требований международного воздушного права и в связи с предстоящей в ноябре 2014 года проверкой Международной организации гражданской авиации (далее – ИКАО), представители бизнеса, науки и общественности отмечают:

Безопасность полётов на воздушном транспорте Российской Федерации находится на низком уровне в связи с тем, что существующая с 2004 года система управления деятельностью авиационного комплекса, не способна обеспечить приемлемый уровень безопасности полётов. В российской системе государственного управления ни один орган исполнительной власти в полной мере не отвечает за безопасность авиационной деятельности, включая безопасность полётов. Отсутствует орган государственного управления, организующий, координирующий и отвечающий перед страной и гражданами за обеспечение безопасности полётов. Российской Федерацией не выполняются предписания пункта 2.1.2 Руководства по расследованию авиационных происшествий и инцидентов ИКАО о том, что «Полномочный орган по расследованию авиационных происшествий должен быть совершенно объективным, абсолютно беспристрастным и восприниматься как таковой...», несмотря на успешную практику большинства государств и Госавианадзора СССР.

До настоящего времени не приняты правительственные документы по реализации норм статьи 24.1 «Обеспечение безопасности полётов гражданских воздушных судов» Воздушного кодекса Российской Федерации.

Государственная программа обеспечения безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации (далее – ГосПБП), утверждённая Правительством Российской Федерации 6 мая 2008 года № 641-р, не выполнена. В нарушение пункта 4.3.4 инструктивных материалов Руководства по управлению безопасностью полётов ИКАО (далее – РУБП) план реализации ГосПБП не разработан. ГосПБП, созданная в 2008 году, в настоящее время не соответствует требованиям стандартов Приложения 19 «Управление безопасностью полётов» к Конвенции о международной гражданской авиации (далее – Приложение 19) и РУБП и поэтому нуждается в срочной переработке.

Упомянутым правительственным распоряжением Минтрансу России поручалось при реализации обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации, обеспечить введение и единообразное применение на территории России правил и процедур в сфере безопасности полётов, предусмотренных стандартами и рекомендуемой практикой ИКАО. Данное обязательство Российской Федерации как члена ИКАО не выполнено.

Федеральная целевая программа в области обеспечения безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации, предусмотренная ГосПБП, несмотря на заключение Счётной палаты Российской Федерации от 14 декабря 2011 года, не разработана, что не позволяет проводить соответствующее финансирование.

У авиационного сообщества и органов государственного управления нет понимания того, какой приемлемый уровень безопасности полётов установлен в Российской Федерации, и какова должна быть процедура его установления для поставщиков обслуживания и мониторинга.

В ходе проверки Российской Федерации ИКАО в 2008 году установлено несоответствие системы контроля обеспечения безопасности полётов стандартам ИКАО. Одним из существенных замечаний является недостаточная квалификация работников авиационной администрации, которое до сих пор полностью не устранено.

Ослаблена работа Российской Федерации в ИКАО. Количество российских представителей в ИКАО сведено к минимуму, что не позволяет в достаточной мере влиять на принимаемые международные стандарты, своевременно и в полной мере использовать лучший опыт в области управления безопасностью авиационной деятельности.

Вместе с тем, отсутствие на сегодняшний день полноценной ГосПБП не является препятствием для работы по созданию отдельных элементов данной системы в виде системы управления безопасностью полётов поставщиков обслуживания (далее – СУБП), а также связей между этими элементами, поскольку в соответствии с пунктом 4.1.3 РУБП «Принципы управления безопасностью полётов создают основу для параллельного развития ГосПБП государством и СУБП поставщиками обслуживания». В отечественной практике известны успешные примеры создания СУБ поставщиков обслуживания. Ряд авиационных организаций, руководствуясь требованиями стандартов Приложения 19 и в соответствии с РУБП, настойчиво внедряют и используют СУБ в своей деятельности. К ним относятся ОАО «Аэрофлот – российские авиалинии», группа компаний «Волга-Днепр», ЗАО совместное предприятие «Авиашельф», ООО «Сибирь Техник» и другие.

Существуют особенности обеспечения безопасности полётов иностранных воздушных судов, эксплуатирующихся российскими авиакомпаниями. В настоящее время в Россию завезено около 900 иностранных пассажирских самолётов, из них около 700 интенсивно эксплуатируются и выполняют 85% пассажирских авиаперевозок в стране. Практически все они имеют государственную регистрацию в других странах (Бермуды, Ирландия и др.) на основании соглашений, заключённых в соответствии со статьей 83-bis Конвенции о международной гражданской авиации, а владельцами этих самолётов являются зарубежные лизингодатели. Система государственного надзора со стороны России за эксплуатацией данных воздушных судов, как того требует Приложение 19, не налажена. В случае применения к России экономических санкций существуют риски серьёзного ухудшения финансового состояния российских авиакомпаний, эксплуатирующих самолёты иностранного производства.

Проблемы обеспечения безопасности авиационной деятельности всегда находились в центре внимания руководителей авиапредприятий Министерства гражданской авиации СССР и последующих структур, начиная с 2000 года неоднократно рассматривались на заседаниях Клуба командиров авиапроизводства России, собраниях Саморегулируемой общественной организации «Международная ассоциация руководителей авиапредприятий» (СРОО МАРАП) и Некоммерческого партнёрства «Саморегулируемая организация авиационного бизнеса» (СРО АБ). В связи с предстоящей проверкой ИКАО только в текущем году состоялись: круглый стол Союза транспортников России (26 марта 2014 года), расширенное заседание Комиссии РСПП по транспорту и транспортной инфраструктуре (11 апреля 2014 года), 7-я Международная конференция, организованная АТО EVENTS при участии Ассоциации эксплуатантов воздушного транспорта (АЭВТ) и холдинга «Инжиниринг» (20 мая 2014 года), 41-е заседание Клуба командиров авиапроизводства России (19-20 июня 2014 года).

Принимая во внимание итоги вышеуказанных общественных слушаний, объективную заинтересованность авиационного бизнеса в совершенствовании государственной системы управления безопасностью авиационной деятельности и основываясь на проведённом мониторинге, необходимо особо подчеркнуть, что непринятие государством незамедлительных мер по внедрению Приложения 19 не позволит успешно пройти упомянутую выше проверку Международной организации гражданской авиации. В этом случае санкции, которые могут последовать по результатам проверки ИКАО, не только нанесут непоправимый вред авиационному бизнесу, авиационному комплексу и имиджу Российской Федерации, но тем самым приведут и к тяжким социальным последствиям: массовой потере рабочих мест, росту социальной напряжённости в авиационных секторах экономики и сокращению возможностей для удовлетворения потребностей российских граждан в услугах авиатранспорта. Возможные последствия игнорирования российскими властями требований Конвенции о международной гражданской авиации и российского законодательства (статьи 24.1 Воздушного Кодекса РФ) заключаются в следующем: включение любой страной мира России в свой «чёрный список» с запретом выполнения российскими авиакомпаниями полётов в её воздушном пространстве; запрет любой страной мира полётов в Россию; запрет любой страной мира полётов в её воздушном пространстве воздушных судов российской разработки и производства; отказ признания некоторыми странами выданных нашими авиационными властями пилотских свидетельств; отказ страховых компаний от выплат по страховым обязательствам в случае авиационных происшествий российским авиакомпаниям и другим поставщикам авиационного обслуживания, а также эксплуатантам российских воздушных судов.

В связи с вышеизложенным в настоящий момент назрела острая необходимость в согласованной совместной работе органов власти, авиационного бизнеса и авиационной общественности над совершенствованием системы государственного управления деятельностью авиационного комплекса России (включая систему управления безопасностью полётов), приведением её в соответствие с современными подходами ИКАО и международными обязательствами Российской Федерации, установленными Конвенцией о международной гражданской авиации 1944 года и частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Участники заседания – представители авиационного бизнеса, науки и авиационной общественности РЕШИЛИ:

I. Обратиться к Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации с предложениями:

1.1. Назначить в Правительстве Российской Федерации должностное лицо, ответственное за ГосПБП (на уровне заместителя Председателя Правительства), для координации деятельности гражданской авиации и авиационной промышленности. Вменить в обязанность заместителя Председателя Правительства постоянной контроль готовности Российской Федерации к проверке ИКАО.

1.2. Внести в Положение о Минтрансе России норму об ответственности за безопасность полётов в Российской Федерации, а также за создание, пересмотр и реализацию ГосПБП.

1.3. Вывести Ространснадзор из состава Минтранса России, подчинить его Председателю Правительства Российской Федерации и установить подотчётность Ространснадзора Совету Безопасности Российской Федерации или Совету Федерации Федерального Собрания РФ.

1.4. Передать функции по расследованию авиационных инцидентов из Росавиации в Ространснадзор.

1.5. Возложить на Росавиацию функции Государства разработчика и изготовителя аттестованных воздушных судов советского производства, а также функции по сертификации типа и экземпляра всех воздушных судов, как российского, так и зарубежного производства.

1.6. Подчинить заместителю Председателя Правительства Российской Федерации постоянно действующую Межведомственную комиссию по авиационной безопасности и безопасности полётов, Межведомственную комиссию по делам ИКАО.

1.7. Рассмотреть на заседании Совета Безопасности Российской Федерации осенью 2014 года состояние государственного управления гражданской авиацией, обеспечения безопасности авиационной деятельности (включая безопасность полётов), соответствия требованиям стандартов Приложения 19 «Управление безопасностью полётов» к Конвенции о международной гражданской авиации и готовности к проверке ИКАО.

1.8. Отменить все Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, противоречащие требованиям стандартов Приложения 13 «Расследование авиационных происшествий и инцидентов» к Конвенции о международной гражданской авиации.

1.9. Создать на базе Росавиации единый полномочный орган, отвечающий за государственное управление гражданской авиацией, обеспечение безопасности авиационной деятельности (включая безопасность полётов) в соответствии с требованиями стандартов ИКАО.

1.10. Провести анализ взаимодействия и распределения полномочий и ответственности между Минтрансом России, Межгосударственным авиационным комитетом (далее – МАК) и Минпромторгом России в части разработки и контроля выполнения рекомендаций и/или мероприятий по результатам расследования авиационных происшествий. По итогам анализа разработать механизм контроля выполнения этих рекомендаций и/или мероприятий.

1.11. Передать функции по расследованию авиационных происшествий из МАК в Ространснадзор, руководствуясь многолетним опытом функционирования аналогичных органов в других странах и рекомендуемой практикой ИКАО.

1.12. Создать при Правительстве Российской Федерации Авиационную коллегию с участием представителей бизнеса и общественности (по аналогии с Морской коллегией) в качестве координационного органа, обеспечивающего согласованные действия федеральных органов исполнительной власти и организаций в области авиационной деятельности, разработки и производства авиационной техники.

II. Обратиться к Министру транспорта Российской Федерации с предложениями:

2.1. Организовать выполнение в полном объеме норм, установленных статьей 24.1 «Обеспечение безопасности полётов гражданских воздушных судов» Воздушного Кодекса Российской Федерации.

2.2. Установить в соответствии с требованиями стандартов Приложения 19 к Конвенции о международной гражданской авиации подлежащий достижению приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полётов в Российской Федерации.

2.3. Провести анализ готовности Российской Федерации к предстоящей в ноябре 2014 года проверке ИКАО. В части, касающейся ГосПБП, использовать результаты экспертной оценки участников 41-го заседания Клуба командиров авиапроизводства России.

2.4. Разработать с обязательным участием отраслевой науки, экспертов от авиационного бизнеса и общественности документы для обеспечения выполнения требований стандартов Приложения 19 к Конвенции о международной гражданской авиации, иных норм международного воздушного права и рекомендуемой практики ИКАО:

2.4.1. Концепцию (Меморандум) новой Государственной программы обеспечения безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации;

2.4.2. новую Государственную программу обеспечения безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации на основе Концепции (Меморандума) ГосПБП и план её реализации;

2.4.3. Федеральную целевую программу «Обеспечение безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации»;

2.4.4. новую редакцию Правил расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами в Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 года № 609, с учётом действующей нормативной правовой базы, регулирующей деятельность гражданской авиации;

2.4.5. новую редакцию Федеральных авиационных правил «Медицинское освидетельствование лётного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации» и приложения к ним;

2.4.6. Базу данных о действующих законодательных и нормативных документах, регламентирующих авиационную деятельность;

2.4.7. дорожную карту «Об обеспечении безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации в Российской Федерации», направленную на совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей систему управления безопасностью авиационной деятельности, предусмотрев использование принципов саморегулирования;

2.4.8. механизм, обеспечивающий использование эксплуатантами в ходе обучения тренажёров, соответствующих конфигурации воздушных судов эксплуатанта в соответствии с Руководством по критериям квалификационной оценки пилотажных тренажёров ИКАО (Doc. 9625) и во исполнение рекомендаций ИКАО по результатам проверки 2008 года.

2.5. Организовать в отраслевых ВУЗах подготовку специалистов по управлению безопасностью авиационной деятельности для работы в органах государственного управления и в организациях – поставщиках обслуживания, указанных в Приложении 19 к Конвенции о международной гражданской авиации.

2.6. Создать отраслевую лабораторию / центр для методического обеспечения процесса создания и внедрения систем управления безопасностью авиационной деятельности в Российской Федерации, оценки и повышения эффективности их функционирования.

III. Обратиться к Комитету Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту с предложениями:

3.1. Учесть мнение представителей авиационного бизнеса, науки и авиационной общественности о Законопроекте № 440461-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части гармонизации порядка и методов государственного надзора за соблюдением требований воздушного законодательства), внесённом в Государственную Думу членами Совета Федерации, при рассмотрении указанного законопроекта в первом чтении.

3.2. Провести в период осенней сессии (2014 года) Государственной Думы парламентские слушания о состоянии государственного управления гражданской авиацией, обеспечения безопасности авиационной деятельности (включая безопасность полётов), соответствия требованиям стандартов Приложения 19 «Управление безопасностью полётов» к Конвенции о международной гражданской авиации и готовности к проверке ИКАО.

IV. Рекомендовать руководителям организаций – поставщиков обслуживания:

4.1. обратить особое внимание на требование стандартов Приложения 19 к Конвенции о международной гражданской авиации и РУБП, в соответствии с которыми на руководителя организации – поставщика обслуживания возлагается персональная ответственность за выработку политики организации в области обеспечения безопасности полётов, внедрение и эффективное функционирование СУБ;

4.2. использовать при разработке  /  совершенствовании систем управления безопасностью авиационной деятельности на своих предприятиях практику создания и функционирования СУБ в ОАО «Аэрофлот – российские авиалинии», группе компаний «Волга-Днепр», ЗАО совместное предприятие «Авиашельф», ООО «Сибирь Техник» и других;

4.3. организовать с привлечением ведущих отраслевых экспертов постоянно действующие семинары по подготовке и повышению квалификации специалистов авиационного персонала, занятого в процессе обеспечения безопасности авиационной деятельности;

4.4. обеспечить обмен информацией о безопасности среди поставщиков обслуживания в рамках пропаганды безопасности авиационной деятельности, как это предусмотрено РУБП.

Решение подготовлено группой экспертов по системам управления безопасностью авиационной деятельности. В проекте использованы итоговые материалы 40-го заседания Клуба командиров авиапроизводства России (19-24 октября 2013 года), круглого стола Союза транспортников России «О государственной политике обеспечения безопасности полётов в Российской Федерации и предстоящей проверке Международной организацией гражданской авиации (ИКАО)» (26 марта 2014 года), расширенного заседания Комиссии РСПП по транспорту и транспортной инфраструктуре по рассмотрению перспектив и проблем развития воздушного транспорта в Российской Федерации (11 апреля 2014 года), а также доклады, презентации и дискуссии участников 41-го заседания Клуба командиров авиапроизводства России (19-20 июня 2014 года).

--------------------------------------------------------------------------------------------------

Публикуемый ниже материал написан в продолжение проблем, поднятых в решении 41-го заседания Клуба командиров авиапроизводства России (19-20 июня 2014, Санкт-Петербург), на заседании Коллегии авиационной общественности, состоявшемся 11.07.2014, и в статье В. Бордунова «Спасти безопасность полётов от дилетантов». Его автор – один из ведущих специалистов области безопасности полётов, знающих современные концепции и методы предотвращения катастроф, владеющих оценками рисков в авиации.

Виктор Аксютин, Генеральный директор ЗАО СП «Авиационная компания Авиашельф-Aviashelf», руководитель Комитета по безопасности полетов Ассоциации Вертолетной Индустрии (АВИ).

О чем говорит название ФАП

Реплика к проекту постановления  Правительства  «Об утверждении Правил разработки и применения систем управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов, а также сбора и анализа данных о факторах опасности и рисках, создающих угрозу безопасности полетов гражданских воздушных судов, хранения этих данных и обмена ими».

Название вышеназванного проекта ФАП, представленного на обсуждение 16.07.2014 на сайте http://www.avialaw.ru, ярчайшим образом демонстрирует приверженность некоторых чиновников Минтранса к бессистемному подходу к обеспечению безопасности полетов. Справедливости ради надо сказать, что такой подход узаконен содержанием статьи 24.1 ВК РФ, пункт 1 которой говорит о необходимости реализации государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов в РФ в соответствии с международными стандартами Международной организации гражданской авиации, а  пункты 2 и 3 дают основание полагать, что эта система должна состоять всего лишь из двух элементов – именно тех, которые нашли отражение в названии ФАП.

Если бы в статье 24.1 был только один пункт, например, такой: «Правительство РФ в рамках государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов реализует государственную программу по безопасности полетов  (ГосПБП), которая должна отвечать требованиям Приложения 19 к Конвенции о международной гражданской авиации», то чиновники Минтранса при разработке подзаконных актов не стали бы начинать с написания ФАП. Пришлось бы от бессистемного подхода к обеспечению безопасности полетов отказаться и перейти к системному подходу, основывающемся на том, что ГосПБП – это единый комплекс правил и видов деятельности, образующий систему государственного регулирования и администрирования, нацеленную на  повышение безопасности полетов.  А такой подход требует прежде всего определить ответственную организацию и должностное лицо, отвечающее за ГосПБП, а также создать группу по внедрению ГосПБП, включающую в себя представителей соответствующих государственных регламентирующих и административных организаций в сфере авиации, которые, собственно, и должны реализовывать ГосПБП.

Вникать в содержание проекта ФАП бессмысленно. Чтобы смысл появился, нужно сначала определить место этих ФАП в государственной нормативной базе по обеспечению безопасности полетов, которая, в свою очередь, должна определяться государственной политикой и целями в области безопасности полетов.  Пока ничего этого нет, скорее всего по причине отсутствия необходимого системообразующего начала в ВК РФ.  Но это уже другая история.