Часть 1

4. Мы – не они!

Если сформулировать проблему безопасности полетов в современной гражданской авиации России предельно сжато, то основные причины всех наших бед в  этой области следующие:

1. «Размытая», недееспособная система управления гражданской авиацией России.
2. Отсутствие  единого органа  государственного контроля безопасности полетов.
3. Отсутствие государственной идеологии в области безопасности полетов.

Счетная палата Российской Федерации в документе от 13  апреля 2007  года №  16 К (534) указала, что в сфере гражданской авиации  Российской Федерации разными полномочиями обладают восемь ведомств. Отмечу:  ни одно  из них не несло  НИКАКОЙ ответственности за конечный результат деятельности, в том числе, и за состояние безопасности полетов.

За шесть прошедших лет кое-что изменилось: на  смену Минпромэнерго России, обладавшему полномочиями  по выработке государственной политики в области авиастроения,  пришло Министерство промышленности и торговли.

Министерство транспорта Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации…, обеспечения транспортной безопасности.

В составе Минтранса есть Департамент  государственной политики в области гражданской авиации, но это структурное подразделение НЕ НЕСЕТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ за положение дел с безопасностью полетов гражданской авиации в РФ.

Этому  же министерству подчинено Федеральное агентство воздушного транспорта, в составе которого есть Управление инспекции по безопасности полетов, но ни оно, ни Агентство также НЕ ОТВЕТСТВЕННЫ за состояние безопасности полетов гражданских воздушных судов в РФ.  

После распада  СССР Функции Госавианадзора были частично переданы Межгосударственному авиационному комитету (МАК) СНГ и Ространснадзору.  МАК сертифицирует воздушные суда,  произведенные в СНГ и комплектующие к ним, а также занимается расследованием авиационных происшествий.

Ространснадзор – Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, является структурным подразделением министерства транспорта и имеет в своем составе Управление государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации, гордо именующее себя Госавианадзор, хотя,  на самом деле, таковым не является.  Советский Госавианадзор был НАДведомственной организацией, подчинялся непосредственно правительству и его руководитель действовал в ранге министра.  Нынешнее Управление - это  внутриведомственное звено  Минтранса, и его распоряжения и требования никак не распространяются на организацию пассажирских перевозок в государственной и экспериментальной авиации, равно как и на все полеты последней. Кроме того, подчинение Ространснадзора министру транспорта создает условие необъективного подхода к анализу ситуации  с обеспечением безопасности полетов в предприятиях и организациях гражданской авиации России, а также несоблюдения законодательства Российской Федерации. Такая подчиненность Федеральной  службы по надзору в сфере транспорта главному транспортному ведомству страны противоречит  требованиям ИКАО.

Как правило, после каждого авиационного происшествия авиакомпании, у которых происходили аварии или катастрофы, подвергались повторной проверке Росавиацией и Ространснадзором. В ходе таких внеплановых инспекций обязательно вскрывались ранее невидимые «существенные недостатки» - грубые нарушения правил подготовки, выполнения и обеспечения полётов, что почти всегда приводило к  приостановке  деятельности авиаперевозчиков и аннулированию их сертификатов эксплуатанта, что означало фактическую ликвидацию авиакомпании.  Точно так происходили события и   после катастрофы  ВС  авиакомпании «Татарстан». Только за неделю – с   22 по 29 ноября 2013 г. Госавианадзором было проведено 81 контрольно-надзорное мероприятие, в том числе 14 инспекторских проверок соблюдения требований воздушного законодательства в деятельности субъектов гражданской авиации, 47 проверок воздушных судов, 20 контрольно-надзорных  мероприятий по иным  основаниям  действующего законодательства Российской Федерации.

«При проведении контрольно-надзорных мероприятий выявлено 153 нарушения требований действующего законодательства Российской Федерации и 39 замечаний при проверках воздушных судов. За нарушения требований воздушного законодательства выдано 42 инспекторских предписания, 7 материалов направлено в судебные органы, составлено 20 протоколов об административных правонарушениях, привлечено к административной ответственности 27 юридических, должностных и физических лиц на общую сумму свыше 1 млн. рублей.  До устранения выявленных нарушений приостановлена эксплуатация 6 воздушных судов», - говорится в сообщении Минтранса. http://www.rostransport.com/news/2355/

 Что мешало проявлять такую бурную  активность ДО катастрофы? Вместе с тем,  опыт предыдущих авиапроисшествий убедительно показывает, что такие «показушно -  пожарные» меры не приводят к улучшению  ситуации с  аварийностью в гражданской авиации России.

 Ространснадзор, при всем своем «грозном величии», также НЕ НЕСЕТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ за положение дел с безопасностью полетов в гражданской авиации России.

Таким образом, НИ ОДНО ИЗ ВЕДОМСТВ исполнительной власти России НЕ НЕСЕТ ОТВЕТСТВЕННОСТИ за состояние безопасности полетов в гражданской авиации России в прямой постановке вопроса, хотя бы так,  как это было в СССР.

В мае 2008г. в  РФ распоряжением правительства №641-р была утверждена  Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, срок реализации которой рассчитан до 2015г.   Целью программы является устранение проблем и внедрение системы управления безопасностью полетов (СУБП) в гражданской авиации, способной обеспечить устойчивое сокращение количества авиационных происшествий. Прошло 2/3 срока реализации этой программы, но никаких признаков ее внедрения нет. По мнению экспертов  (В. Аксютин, А. Книвель), программа эта неэффективна, создавалась наспех перед очередной проверкой ИКАО, и  многие ее положения не соответствуют современным  требованиям Международной организации гражданской авиации. В ней нет главного  - не  предусмотрен приемлемый уровень безопасности полетов и показателей  безопасности полетов, что требуется по документам  ИКАО и что является основой для осуществления государством функции управления по отношению к СУБП авиакомпаний.  Нет ясности, к какому уровню безопасности полетов должны стремиться авиакомпании.

14 ноября 2013г. вступило в силу 19-е Приложение к "Чикагской конвенции о международной гражданской авиации", которое называется "Управление безопасностью полетов" и предусматривающее  обязательное  функционирование  во  всех  191 государствах – членах ИКАО Государственной программы управления безопасности полетов, которой в России еще нет.

В этот же день вступила в силу Статья 24.1. Главы III Воздушного кодекса РФ: "Обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов". Согласно этой статье, именно с 14 ноября российское законодательство в области управления безопасностью  полетов должно было  полностью  соответствовать международному. По мнению российских экспертов, этого не произошло,  и «с  14 ноября 2013 года деятельность гражданской авиации в России практически вышла за рамки международно-правового поля» (А. Книвель).

Как такое могло случиться?  Чей это «прокол»?   Минтранса, в лице подведомственного Управления  государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации. Именно это Управление не выполнило свою основную задачу, предусмотренную Положением об Управлении (Приложение № 1, к приказу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 21 декабря 2010 г. № ГК-1394 фс), поскольку «основной задачей Управления является осуществление контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации в сфере гражданской авиации».

Прошло шесть лет после выхода в свет распоряжения правительства №641-р о создании  Государственной программы обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, и история вновь повторилась. Осенью 2014г. Россию ждет очередной аудит ИКАО. Основное внимание проверяющих будет обращено  вопросам, связанным с обеспечением безопасности полетов, т.е.  выполнения нашей страной требований  Приложения 19 к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации – «Управление безопасностью полетов» -  того   самого, которое во всем мире вступило в силу 14 ноября 2013г.!

 В соответствии с этим Приложением, как уже отмечалось выше,  государство обязано  установить подлежащий достижению приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полетов;  принять  ГосПБП для управления безопасностью полетов, в целях достижения установленного им  приемлемого  уровня  эффективности обеспечения безопасности полетов  и  обеспечить внедрение  СУБП находящимися под его контролем поставщиками обслуживания.

Кто должен это сделать? Минтранс РФ не торопится  вводить подлежащий достижению и требуемый ИКАО приемлемый  уровень  эффективности обеспечения безопасности полетов, а без  этого ГосПБП  мертва. Более того -  министр транспорта России госп.  Соколов М.Ю. в онлайн-интервью «Газете.RU» 4.12.13 утверждает: «что касается уровня безопасности, то могу сказать, что все  в полной мере соответствует требованиям международной организации ICAO… У нас работает система управления безопасностью полетов. Она введена в прошлом году, а с этого года как раз установлена возможность соответствующих государственных органов изучать и влиять на эту систему безопасности, которую, естественно, формируют сами авиационные компании».

И еще, он же: «В целом могу сказать, что уровень аварийности, количество авиапроисшествий на миллион часов вылета в Российской Федерации совпадает с показателями,  в среднем,  по ICAO. В какие-то годы он ниже, чем у США, в какие-то — выше. Но в целом аварийность находится в этих средних показателях. Но сейчас и в последние годы,  несмотря на те катастрофы, которые случаются,  российская авиация летает гораздо безопасней. Показатели говорят об этом достаточно объективно».

А вот  объективные показатели: «Пассажиры российских авиакомпаний погибают в катастрофах в четыре раза чаще, чем клиенты других мировых перевозчиков. К такому выводу пришли аналитики агентства Reuters. Исследование основано на статистике Международной ассоциации воздушного транспорта, портала Aviation Safety Network и Росавиации» (КоммерсантЪ FM, 28.11.13).

Во всем мире один авиационный инцидент приходится в среднем на 500 тысяч пассажирских авиарейсов, а в России и СНГ - на 275 тысяч. Количество авиакатастроф в странах СНГ в период с 1992 по 2001 гг. на 100 тыс. часов налёта — 0,10. Этот же показатель в авиационной отрасли США за последние 20 лет составляет 0,02 авиакатастрофы. В среднем в мире гибнет один авиапассажир из почти 5 млн. При этом у российских авиакомпаний гибнет один пассажир из 1,2 млн. (по данным МАК – Межгосударственного Авиационного Комитета).

 Иначе говоря, наши показатели аварийности более чем в четыре раза превышают мировые!

Еще раз напомню: в требованиях ИКАО к Государственной программе управления безопасностью полетов (ГосПБП) установлено, что полная ответственность за внедрение программы в государстве возлагается на ответственного руководителя.

РУБП (третье издание 2013г.) определяет, что « таким руководителем должно быть единоличное, идентифицируемое должностное лицо, несущее ответственность за действенное и эффективное выполнение ГосПБП государства». Пункт 4.2.7 РУБП четко определяет: «Первая задача государства в процессе реализации ГосПБП заключается в назначении  должностного лица, ответственного за ГосПБП». Кто же он,  наш герой, способный решить эту задачу?  

В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 30.03.2006  N 173, от 21.03.2012 N 222, Министерство транспорта Российской Федерации при реализации обязательств в установленной  сфере деятельности, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, осуществляет функции  по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области гражданской авиации,  в том числе как "авиационные власти",  "администрация" и "назначенный орган". Очевидно, именно Минтрансу предстоит решать задачи, определяемые Приложением 19 к Чикагской конвенции. Но сколько на это понадобиться времени? И каков будет продукт на выходе, учитывая  те же «грабли», что и в 2008г., когда программа писалась в спешке под очередную проверку ИКАО?

В связи с этим возникает  еще один «щекотливо – щепетильный» вопрос:  насколько объективным будет подлежащий достижению приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полетов, если в Глобальном плане ИКАО по обеспечению безопасности полетов (ГПБП), принятом в 2007 г., указано,   что к концу 2011 г. ни один регион ИКАО не должен иметь уровень частоты авиационных происшествий,  более чем вдвое превышающий общемировой показатель (А. Книвель, «Готова ли Россия к проверке ИКАО?», АвиАСоюз №2 2014г.)?  В Российской Федерации, как было отмечено выше, уровень частоты авиационных происшествий более чем вдвое превышает общемировой показатель. 

По весьма корректному мнению отечественных  экспертов, «существуют общие проблемы с внедрением СУБП, которые  являются следствием нашего отставания в понимании теоретической основы метода обеспечения безопасности полетов путем управления рисками,  появившегося в западном мире примерно 15 лет тому назад, а также отсутствия  практического опыта применения этого метода. Опубликование в 2006 г. первого издания РУБП  ИКАО оказалось для большинства наших специалистов в области безопасности полетов как гром среди ясного неба. В других же странах, таких как Великобритания  и Канада, работа по внедрению СУБП к 2006 г. шла полным ходом» (В. Аксютин). Проще говоря, реально   мы отстаем от всего мира в этом вопросе лет так на 15, а то и более. Оптимистично настроенные российские эксперты считают, что  поэтапное  внедрение СУБП авиакомпаний  займет около 5 лет, но только в случае, если внедрение этих программ  получит серьезную поддержку со стороны  государства и будет  контролироваться им.

Но теперь, в связи со всем вышеперечисленным,  возникает еще один вопрос: почему об этих проблемах знают и пишут эксперты, а те специалисты Минтранса, которые потребляют бюджетные средства, скромно молчат и не предпринимают видимых усилий к изменению ситуации?  

Крупные российские авиакомпании: «Аэрофлот», «Трансаэро», некоторые другие,  обладая достаточными финансовыми ресурсами, создали свои внутренние СУБП, не дожидаясь принятия Государственной программы  по безопасности полетов (ГосПБП),  в противном случае они уже  могли  лишиться права выполнять  международные рейсы. А как быть остальным российским авиакомпаниям, в том числе, региональным, если в московских «головных структурах» царит полная неразбериха с этим вопросом? Да и насколько принятые в авральном режиме такие СУБП  будут реально работать на предупреждение аварийности в предприятиях и организациях гражданской авиации России?

Из всего сказанного следует:

• на сегодня в России нет четкой структуры управления гражданской авиацией, существующая система «управления» порождает безответственность, в том числе, и за состояние безопасности полетов;
• в России нет единого государственного НАДведомственного органа по надзору за обеспечением соответствующими министерствами,  государственными  комитетами,    ведомствами,    предприятиями,    учреждениями    и    организациями  безопасности  полетов воздушных судов и безопасности авиационной деятельности;
• в России отсутствует четкое понимание исполнительной властью необходимости выполнения, ею же подписанных,  международных договоров в области гражданской авиации, понимание необходимости внедрения  общепринятых международных механизмов по обеспечению безопасности полетов, с учетом российской  национальной специфики.

Вернемся к печальному событию, с которого начался наш разговор – к катастрофе «Боинга-737» авиакомпании «Татарстан» 17 ноября 2013г.

Буквально сразу, по горячим следам произошедшего, Следственный комитет России выявил нарушения в  организации летной работы в авиакомпании «Татарстан» и в профессиональной подготовке пилотов погибшего Боинга. Оба они, в прошлом штурман и бортинженер, ненадлежащим образом прошли подготовку в качестве пилотов. Мнение на сей счет Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Чайки, высказанное им в интервью «Российской газете» 10 января 2014г.: «Управление безопасностью полетов в авиакомпании «Татарстан» осуществлялось неудовлетворительно. За два года было допущено 28 авиационных событий. Несмотря на это, вопросам безопасности в авиакомпании должного внимания не уделялось. Имело место несоответствие руководителей авиакомпании квалификационным требованиям. Например, у генерального директора не было необходимого профессионального образования и стажа работы в авиации. Более того, руководящие работники авиакомпании были незаконно аттестованы на свои должности. По итогам рассмотрения актов прокурорского реагирования аттестация гендиректора аннулирована, он уволен.

Кроме того, к полетам допускались члены экипажей воздушных судов с незаконно выданными свидетельствами пилотов. В частности, командир разбившегося самолета имел подложное свидетельство пилота. Свидетельство второго пилота также было получено незаконно при отсутствии необходимой летной практики. Материалы по этим фактам переданы в следственный комитет для организации уголовного преследования».

Возникает вопрос: а где были до этого и чем занимались руководители региональных отделений Росавиации, Гостранснадзора,  их руководители в центральных аппаратах этих ведомств? Как могло случиться, что пилоты этой и других авиакомпаний прошли переучивание и  первоначальную летную подготовку в неких  сомнительных центрах, но деятельность  которых была разрешена центральной авиационной властью?

Вот что говорит по этому поводу О. Пантелеев,  руководитель аналитической службы агентства «Авиапорт»: «Работа авиационных  учебных  центров, которые проводят подготовку летного персонала, регламентируется  авиационными  правилами. Все эти центры проходят, безусловно, лицензирование. Росавиация допускает их к работе и выдает документы только после соответствующих проверок. Да, действительно есть опасения, об этом свидетельствуют и результаты проверки, проведенной Росавиацией, что взаимодействие ряда авиакомпаний с учебными центрами носит формальный характер, то есть,  в то время как пилоты продолжают выполнять полеты в самой авиакомпании, они якобы проходят обучение, повышение квалификации, переподготовку. Некоторые работы на бумаге оформляются, но по факту не проходят. Подобные факты вскрывали, это было известно и ранее».

«Росавиация проверит всех пилотов, проходивших подготовку в летных центрах, которые позже были закрыты из-за недостатков», - об этом сообщил глава ведомства Александр Нерадько, передает ИТАР-ТАСС.  По словам Нерадько, «один из пилотов разбившегося в Казани "Боинга" обучался в Калужском авиацентре, второй - в Северо-Западном. Позже эти центры были закрыты "в связи со вскрытыми недостатками".

"Сертификаты  этих центров  были аннулированы. Калужский авиационный учебный центр закрыт 12 ноября 2008 года, Северо-Западный - 18 января 2009 года", - уточнил глава Росавиации. Но если это так, почему же  после закрытия этих центров  продолжали летать и перевозить пассажиров пилоты, чьи пилотские свидетельства должны были быть также аннулированными еще в 2008 и 2009 годах?

А может быть то, что произошло в Казани – это просто единичный  случай, трагическое стечение обстоятельств, и все не так уж плохо?  Что думают о современном положении  дел в гражданской авиации России  специалисты, действительно  профессионалы в этой области?

О. Смирнов — председатель комиссии гражданской авиации общественного совета Ространснадзора, бывший замминистра гражданской авиации СССР, заслуженный пилот СССР, президент фонда «Партнер гражданской авиации»:

« Чайка — генеральный прокурор России. И то, что он обратил внимание на сегмент гражданской авиации, похвально, но это маленький частный аспект. Мы бы хотели, чтобы генпрокурор обратил внимание на СИСТЕМНЫЕ НЕДОСТАТКИ нашего государства в регулировании гражданской авиации. Дело в том, что в последние годы мы занимаем лидирующие позиции по количеству авиакатастроф в мире. Почему генпрокурор не задается этим вопросом?

Почему именно Россия работает наравне с Африкой? Мы уже опустились до такого уровня, что Африка — наш единственный в мире конкурент, в то время как Австралия и соседняя Финляндия ПОЛВЕКА не имеют ни одной катастрофы? Вот какие вопросы должен задавать генпрокурор. Если бы он задал и изучил их, он убедился бы, что существуют системные ошибки, которые приводят по одним и тем же причинам к авиакатастрофам. Это говорит о неэффективности государственных органов регулирования.

Наивысший критерий истины — практика. А практика говорит, что мы худшие в мире. Почему? Потому что у нас системные недостатки.

Первый: мы единственная страна в мире, не имеющая единого полномочного органа регулирования гражданской авиации.

Вторая проблема, непонятная для нас, профессионалов: в США расследует авиационные происшествия независимая государственная организация NTSB, директора которой назначает президент страны (The National Transportation Safety Board -  Национальный совет по безопасности на транспорте – Л.К.). Предписания этой организации обязательны к исполнению. А у нас такой организации нет. У нас расследует МАК, но в то же время сертифицирует самолеты. Такого в мире нет. На эти системные вопросы генпрокурор Чайка должен обратить внимание. Пока мы их не решим, будет перекладывание вины на плечи погибшего экипажа — это пустая работа, это не так. Человеческий фактор надо искать не только в экипаже. И в Перми, и в Казани вина не экипажа, а организации летной работы, которая допустила неподготовленный экипаж к штурвалу. Вот причина. Человеческий фактор надо искать именно там. Получается,  виновник авиационного происшествия только командир корабля, а чиновники, которые регулируют гражданскую авиацию? А тот, кто ввел систему  коллективной безответственности — не человеческий фактор?

Еще один системный парадокс: ни у одной из семи нянек (госструктур, имеющих отношение к  управлению гражданской авиацией России – Л.К.) не прописана ответственность за безопасность полетов. Откуда ей тогда взяться?

Россия является членом международной организации ИКАО. Перед ИКАО, куда входят 195 стран мира, несет ответственность не авиакомпания, не аэропорт, не завод или фабрика, а государство. Если это персонифицировать, то ответственность несет старший в стране — президент. Так вот президент был обязан перенести эту ответственность на плечи некой вертикали органов госрегулирования. А вот этого не сделано. Это трагическая системная ошибка, из-за которой будут продолжаться авиакатастрофы, если мы ее не решим».

В. Бордунов - эксперт ИКАО, эксперт Комитета по транспорту Государственной Думы РФ: «В ноябре этого года ИКАО будет проверять в России основное авиационное законодательство, организацию контроля за безопасностью полетов, порядок и режим производства полетов, обеспечение летной годности и другие вопросы. Очевидно, что перед проверяющими из ИКАО российское законодательство предстанет в таком виде,  как оно есть: в хаотичном и несистематизированном виде, неясным и противоречивым регулированием многих вопросов гражданской авиации, включая обеспечение безопасности полетов.

Авиационная общественность давно констатирует  неспособность действующей системы государственного управления обеспечить безопасность полетов в соответствии с международными стандартами ИКАО. Ее исправление и совершенствование возможно путем воссоздания централизованной системы государственного управления гражданской авиацией в  лице соответствующего федерального органа авиационной власти».

Сам собой напрашивается вывод: без наведения должного порядка в вопросах управления отраслью, без создания единого государственного НАДведомственного органа  по надзору за обеспечением безопасности полетов гражданских воздушных судов, без исполнения авиационными властями ратифицированных Россией международных договоров, определяющих деятельность гражданской авиации, без всего этого  БЕССМЫСЛЕННО рассчитывать  на положительное влияние  современного российского государства, как УПРАВЛЯЮЩЕГО  НАЧАЛА  в  принципиальном  изменении  ситуации  с обеспечением  безопасности  полетов воздушных судов гражданской авиации России.

Сто пятьдесят лет назад  наш великий соотечественник Н.Г. Чернышевский написал  известную книгу под названием «Что делать?». С тех пор это крылатое выражение стало поистине сакраментальным в российской, а с недавних пор, и в авиационной  действительности. 

 Продолжение статьи