В этой связи, возникает вопрос о том, кто должен писать этот свод правил? Резонно ответить, естественно, что кто-то, только не участник «игры», чтобы не внести вольный или невольный перекос интересов. Именно поэтому, в сегодняшней ситуации для нашей страны было бы логичным объявлять тендеры на разработку авиационных руководящих документов. В условиях тендера следует предусмотреть возможность согласования документов со всеми участниками процесса, чтобы гарантировать учет их интересов. Важно, чтобы победитель тендера был обязан вести работу с полным освещением, например, в Интернете процесса подготовки документов, что позволило бы участникам отслеживать учет их интересов в готовящемся варианте.

 

Что же мы наблюдаем сегодня? Министерство транспорта своими силами готовит и издает новые «Правила подготовки и выполнения полетов в ГА РФ», приказ № 128 от 31.07.2009 (далее – «Приказ»). Понятен объем «труда», затраченного разработчиками этого документа в условиях выполнения текущей работы и дефицита времени. Документ должен был бы учесть все основные аспекты современного периода и интересы всех участников авиатранспортного процесса на территории России и в мире.

 

 

Во-первых, несоответствие документа Приложению 2 Чикагской Конвенции (далее – Приложение 2), которое определяет систему международных и «национальных» правил выполнения полетов. Приказ построен (по признанию его авторов), исходя из принципа соответствия FAR OPS и JAR OPS, документам, которые являются дополняющими стандартами технических требований и административных процедур к стандарту выполнения полетов. Эти документы описывают все то, что относится к организации полетов. Это своего рода «руководства по организации полетов», которые использовались в советское время, но не являются стандартами выполнения полетов. В изданном Приказе нет «правил». В частности, не описан порядок следующих важнейших составляющих аналогичных правил других стран:

 

– выполнения полетов по ПВП и ППП так, как это предписывается Приложением 2 Чикагской Конвенции;

 

Во-вторых, документ сделан с явным уклоном на описание и создание приоритетов деятельности АОН, объем которой в общей структуре полетов в воздушном пространстве нашей страны составляет не более 2-3 %. Основное количество полетов выполняют коммерческие воздушные суда. В Приказе же «общий раздел подготовки и выполнения полетов» написан для обоснования полетов АОН и выполняемых ею авиационных работ (кстати, согласно Воздушному кодексу РФ, АОН имеет права выполнять их только в корпоративных целях). Было бы логичным общий раздел «подготовка и выполнение полетов» написать для всей авиации, дополнив его разделами об особенностях выполнения полетов вертолетов, демонстрационных, акробатических полетов, использования парашютов, авиации АОН и т.д. Тем более, что особенностей этих не так много.

 

В-третьих, выбранная разработчиками структура документа изобилует повторами. Описание в каждом разделе одних и тех же, присущих каждому виду полетов элементов, усложняет прочтение и понимание документа.

 

Кроме того, в Приказе имеются несколько моментов, напрямую влияющих на безопасность полетов. Так, отмена специальных ПВП повлечет применение полетов при предельных минимумах не только в специально оговоренных случаях срочного оказания помощи, но и в обычных полетах, например, с пассажирами на борту, с применением навесного оборудования и т.д. В свое время, данное ограничение было введено после тяжелых авиационных происшествий, произошедших в предельных метеоусловиях. Кстати, данный вид ограничения полетов предусмотрен и у наших зарубежных коллег.

 

Далее. Не предусмотрено ограничение нижней границы облачности при визуальных полетах ночью. Это особенно опасно в условиях ночной ограниченной видимости. Внезапный переход на приборный полет при нахождении на высотах визуального полета ночью чрезвычайно сложен для экипажа и опасен при нахождении на малых высотах в условиях ППП.

 

Мы все знаем, что Российская Федерация является полноправным членом Международной организации гражданской авиации (ИКАО), и гордимся этим. Понимая и соглашаясь с основным принципом – создание в мире единообразного правового поля для полетов воздушных судов, – наша страна подписала уставные документы ИКАО. В соответствии с ними Россия обязалась применять рекомендуемую практику создания «национальных» правил и использовать положения Чикагской Конвенции, сопутствующих ей документов в качестве основы. Это необходимо для создания единообразного общемирового авиационного правового поля. Именно единообразие основных составляющих правил всех стран-участниц Конвенции позволяет экипажам воздушных судов без труда выполнять полеты в воздушном пространстве любой страны. При этом все отличия от Приложения 2, которые в интересах собственной авиатранспортной системы закладываются каждой страной в «национальные» правила, публикуются в АИП. В связи с вышеизложенным, было бы естественным предположить, что Приказ прошел экспертизу ИКАО и признан соответствующим ее рекомендациям. Если же этого не сделано, то Министерство транспорта РФ, издав «сырой» документ, нарушило международные обязательства России, создав на своей территории «неправовое» поле, отличное от единообразной мировой системы со всеми вытекающими последствиями и, прежде всего, в части обеспечения безопасности полетов.

 

В то же время попытка разработчиков внесения в Приказ положений FAR OPS и JAR OPS и введения их в действие в России вполне объяснима. Однако необходимо было сделать это в соответствии общепринятой практикой. В целом же, авиационные власти страны давно были обязаны в соответствии с Конституцией РФ (раздел I, статья 15, пункт 4 – «о приоритете международного договора над государственным») и своими международными обязательствами (как член ИКАО) привести российское авиационное правовое поле в соответствие с международным.

 

Автор далек от желания заниматься неконструктивной критикой. Мы все живем в данном времени и, в конечном счете, ответственны за такое положение дел, но пора начинать делать реальные шаги в нужном для практики направлении. Неспособность чиновников организовать проведение этой работы, имеющей государственное значение, на протяжении десятилетий служит непреодолимым тормозом развития российской авиации. Именно поэтому представляется логичным пересмотр основ нормативной базы профессионалами воздушного права с подключением представителей авиационного бизнеса, ассоциаций, которые уже наработали достаточный опыт прямого взаимодействия с международными организациями.

 

Картину, аналогичную описанной выше, мы наблюдаем и при разработке нового документа – «Федеральных правил по использованию воздушного пространства» (далее – ФП ИВП). Разрабатываемый документ весьма актуален для организации использования воздушного пространства страны. Здесь переплетаются интересы различных ведомств. Разработчиком ФП ИВП является Министерство транспорта. Подготовленный к изданию документ имеет те же недостатки, что и Приказ. Понятно, что он готовился специалистами, не обладающими достаточными знаниями в области международного и российского воздушного права.

Дело в том, что такого рода документы должны быть полностью гармонизированы (в юридической терминологии – «имплементированы») с подобными международными документами. Гармонизация означает согласованность и единообразие их текстов, сертификатов, свидетельств, полетных документов и взаимное признание. В подготовленном проекте ФП ИВП этого не сделано. В документе не учтены сегодняшние реалии использования российского воздушного пространства. Положения прописаны с перекосом в пользу интересов ЕС ОрВД. Применена двусмысленная, не соответствующая общепринятой, профессиональная терминология. Имеются противоречия с другими руководящими документами, например с Воздушным кодексом РФ. Прописаны нормы, являющиеся внутренними стандартами Министерства обороны РФ.

Подготовленный вариант является, по сути, переписыванием предыдущего варианта и, главное, он опять составлен не в интересах конечных пользователей – экипажей воздушных судов. Упомянутый проект сохраняет громоздкую систему согласований вылетов и ограничений полетов, измеряемых сутками. Не предусмотрена возможность свободного выбора маршрута в воздушном пространстве класса G. Предписана неоправданно сложная система согласования и утверждения инструкций по организации посадочных площадок для вертолетов, которые, по сути, являются предметом заботы системы безопасности эксплуатантов и их заказчиков, и т.д.

 

К сожалению, разработка новых документов в Министерстве транспорта осуществляется по старинке, с использованием устаревших методов, как в части организации процесса нормотворчества, так и в содержательном плане. Кулуарность в сочетании с непрофессиональным учетом поступающих к документу замечаний создают почву для непонимания действий разработчиков. Регулярно публикуя в Интернете информацию о разрабатываемых документах и их проекты, можно было бы привлечь к совместной творческой работе все авиационное сообщество. Это позволило бы разрабатывать действительно качественные и современные документы.

 

Как недавно стало известно автору, в Министерстве транспорта разрабатывается еще один документ – «Метеорологическое обеспечение полетов воздушных судов». Было ли проведено его обсуждение, были ли учтены замечания, проведена экспертиза на соответствие документа международным стандартам, остается неизвестным.

 

Приходится с сожалением констатировать, что существующая практика работы Министерства транспорта по формированию новой нормативной правовой базы в области гражданской авиации ведет к появлению документов не профессиональных, не гармонизированных с международными стандартами, в то время как именно в этом и должен заключаться основной смысл их сегодняшней переработки и переиздания. Подобные документы наносят ущерб государственному авторитету и могут оказать негативное влияние на безопасность полетов.

 

Возвращаясь к началу данной статьи, хочется еще раз подчеркнуть, что авиация – дело коллективное. Авиационные чиновники, как и профессионалы в области воздушного права, – неотъемлемая часть всего авиационного сообщества. От их профессионализма, умения чиновников создать грамотно организованную, «комфортную» бизнес-среду зависят все те, кто работает на производстве. Хотелось бы надеяться, что недалеко то время, когда мы будем приходить в кабинеты чиновников и встречать там понимание и заинтересованность в совместном нормотворческом труде.