О значении Монреальской конвенции для поддержания и развития режима единообразия правил международных воздушных перевозок в 21 веке
Конвенция заработала в полную силу 3 ноября 2003 года. На 1 мая 2017 года в ней участвует 130 государств. Фактически весь мировой рынок международных авиаперевозок уже давно живет, работает и конкурирует по новым монреальским правилам авиаперевозок. В силу этого он разделился на две части: в одной действуют новые монреальские правила международных воздушных перевозок, а в другой – старые, варшавские. Российские перевозчики, связанные с правилами Варшавской конвенции 1929 года, ничего не могли противопоставить своим конкурентам, работавшим по новым монреальским правилам, и они оказались в проигрыше даже на собственном российском национальном рынке международных авиаперевозок. Не редко российский пассажир предпочитает пользоваться при международных авиаперевозках услугами иностранных, а не наших перевозчиков. Среди разного рода предпочтений российских пассажиров в пользу иностранных авиакомпаний не последнюю роль играет Монреальская конвенция, которая убеждает авиапассажира, что если с ним что и произойдет во время международной авиаперевозки, то в этом случае его права лучше защитит Монреальская, а не Варшавская конвенция. Российские перевозчики, привязанные к варшавским правилам, конкурировать с иностранными авиакомпаниями, осуществлявшими международные воздушные перевозки по монреальским правилам, не могли.
Тот факт, что, наконец, в марте 2017 года Россия присоединилась к Монреальской конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок 1999 г., конечно, радует. Но на раздумья – быть или не быть в компании государств-участников Монреальской конвенции – Россия потратила свыше 14 лет. В России Конвенция начнет применяться с октября 2017 года. Возникает закономерный вопрос, почему очевидная польза и выгода Монреальской конвенции для своих пассажиров и авиаперевозчиков давно была понята многими государствами, кроме России? Политика неучастия в Монреальской конвенции обошлась России очень дорого. Вместо того, чтобы шагать в ногу с мировым развитием рынка международных авиаперевозок, где роль главного правового камертона стала играть Монреальская конвенция, политика неучастия в ней – по неизвестно каким причинам, – отрицательно сказалась на развитии российского рынка международных авиаперевозок, который находится в стагнации и упадке.
Теперь России придется догонять и настраивать работу своего рынка международных авиаперевозок по правилам Монреальской конвенции, на что потребуется уйма времени. К тому же, чтобы пассажиры получали от Конвенции пользу, национальный законодатель должен был бы грамотно встроить их в российскую правовую систему в соответствии с правилами и процедурами права международных договоров, но пока им эта работа не проведена. Ратификация конвенции осуществлена предельно просто, без акта имплементации, как это было сделано в свое время в отношении Варшавской конвенции 1929 года. Именно поэтому многие вопросы применения монреальских правил без опоры на национальный закон повисают в воздухе, что создаст немалые трудности для их пользователей.
Почему России долгое время не участвовала в конвенции на фоне быстрого и интенсивного присоединения к ней большинства государств-членов ИКАО.
В настоящее время в авиационной отрасли существует большой спрос на правовую компетентность, которая часто не подтверждается. Отрасль, управляется на строгих иерархических административных началах (я начальник, ты дурак), и правовая компетентность среди административных стратегов в сфере авиации не в почете. И это не случайно. В постсоветское время управлять государственными делами гражданской авиации стали столоначальники разного калибра, не имеющие опыта работы в авиации. Отсутствие «авиационной породы» сказывается на всем, в том числе на понимание роли права и закона в регулировании деятельности гражданской авиации. В сфере государственного управления гражданской авиации заметен низкий уровень правовой компетентности. К примеру, одному из отраслевых чиновников ничего не стоило сказать по телевидению, что Монреальская конвенция довольно «скучный документ». С таким правовым кругозором высокого, но некомпетентного должностного лица, от которого прямо зависело принятие решения об участии России в Монреальской конвенции, присоединение к ней необоснованно затягивалось. Во многом, разворот в сторону Монреальской конвенции в умах авиационных стратегов произошел, как представляется, под влиянием фактора проведения Чемпионата мира по футболу в 2018 году. Нужно было решить: либо Россия упустит возможность хорошо заработать на международных авиаперевозках, как это произошло на Олимпиаде в Сочи, где выгоду получили иностранные авиакомпании, выполнявщие международные перевозки по монреальским правилам, либо Россия присоединяется к ним и российские авиакомпании извлекут для себя из них коммерческую выгоду и конкурентные преимущества, до сих пор недоступные для них из-за неучастия России в конвенции.
Следует отметить, что ИКАО различает понятия «воздушный транспорт» и «авиация». Первый характеризует «перевозки по воздуху», обычно коммерческим воздушным транспортом», под вторым ИКАО понимается «общий термин, включающий «полеты, военных, государственных и частных воздушных судов, производство воздушных судов, аэронавигацию, некоммерческие воздушные перевозки и специальные авиационные услуги». И перевозки, и полеты подпадают под действие международного воздушного права, специалисты по которому в аппарате Минтранса не водятся, а те, которые есть, естественно, его не знают и ему не обучены. Вообще с преподаванием международного воздушного права для авиаторов в стране обстоит дело очень худо. Худо также с принятием государственных решений по участию или не участию России в договорном процессе ИКАО. Они принимаются незнающими международное воздушное право чиновниками. Так, собственно говоря, и произошло с присоединением России к Монреальской конвенции, хотя Россия активно участвовала в ее разработке, и в ней полноценно отражены интересы Российской Федерации.
Могу сказать, как непосредственный участник подготовки проекта Конвенции в ИКАО в течение 1995-1999 годов, что в достижение консенсуса о том, какой должна быть Конвенция, большой вклад внесла именно Российская Федерация. В частности, в преамбуле Конвенции по предложению России «защита интересов потребителей при международных воздушных перевозках» поставлена во главу угла. Россия также настояла на том, чтобы ответственность за вред, происшедший вследствие задержки при воздушной перевозке пассажиров, багажа или груза, и компенсация за него были конкретизированы, а не обезличены, как это было в Варшавской конвенции. Западные страны выступали против этого. Однако, учитывая многочисленные случаи произвольных, ничем не оправданных задержек международных воздушных перевозок, большинство государств-членов ИКАО поддержало идею установления ответственности авиаперевозчика за вред, причиненный пассажиру при задержке воздушной перевозки. Замечу, благодаря этому, после вступления Монреальской конвенции в силу, на международных рейсах сильно поубавилось число авиакомпаний, задерживающих перевозку по якобы «техническим причинам», за которыми нередко скрывались различного рода организационные, управленческие, эксплуатационные и иные огрехи. По настоянию России в преамбуле Конвенции признана особая «важность обеспечения защиты интересов потребителей при международной воздушной перевозке» и «необходимость справедливой компенсации на основе принципа наиболее полного возмещения». Словом, вклад России в содержание конвенции существенен и значителен. Так что оснований для неучастия в ней не было.
Отмечу также, что большую лепту в разработку правовой позиции России в отношении конвенции внесли российские ученые – специалисты по международному праву. На основе их научных разработок и рекомендаций принимались политические решения по продвижению и отстаиванию интересов России при принятии новых правил международных воздушных перевозок под эгидой ИКАО. Кстати сказать, в 90-е, когда шла разработки конвенции, государство проводило политику поддержания связей науки и практики, что способствовало принятию государством обоснованных и продуманных политических решений в сфере международной гражданской авиации. Сейчас такая политика канула в прошлое. Связь науки с практикой властью не поощряется, ибо от науки, по мнению одного высокопоставленного руководителя транспортного ведомства, нет никакого толка. Сейчас при принятии государственных решений чиновники больше полагаются на смекалку, пытаются доходить до всего своим служивым умом (при его наличии). Знания экспертов и научных специалистов в этом процессе не востребованы и отвергаются. Именно так обстояло дело с затянувшимся на долгие годы процессом ратификации Монреальской конвенции. С необъяснимым упорством транспортное ведомство (даже после внедрения в 2009 году электронного билета, чему способствовала конвенция) держало рынок российских международных перевозок в режиме правил прошлого века. И происходило это на фоне очевидного перехода, цивилизованного мира авиаперевозок к практике применения правил 21 века, закрепленных Монреальской конвенцией. Отсутствие рыночной породы у наших транспортных стратегов, непонимание ими факта ключевой роли в регулировании мирового рынка международных авиаперевозок режима единообразия правил – главной ценности Монреальской конвенции, – стало, на мой взгляд, главной причиной длительного неучастия в ней России. На государственное прозрение этих самоочевидных фактов ушли годы. Результат почти пятнадцатилетней практики самоизоляции России от новых правил международных авиаперевозок хорошо известен.
Правовые последствия неучастия России в Монреальском процессе
Прежде всего, неучастие нанесло существенный экономический ущерб развитию собственного российского рынка международных авиаперевозок. Почти его половина охвачена услугами иностранных авиакомпаний, услугам которых российские пассажиры отдают явное предпочтение. Таким образом, российские деньги уходят не в российскую, а в чужую экономику и казну. В унизительном состоянии оказались российские пассажиры. Сейчас в авиабилетах российских перевозчиков прямо предусматривается применение при международной воздушной перевозке одновременно Варшавской и Монреальской конвенции. Но в том-то и дело, что при причинении вреда жизни и здоровью пассажиру и его багажу во время международной перевозки российские авиакомпании возмещают его по Монреальской конвенции только иностранным авиапассажирам, а не российским. Такую дискриминационную политику транспортное ведомство упрямо проводило долгое время. Присоединение России к конвенции позволит, наконец, гражданам России не чувствовать себя пассажирами второго сорта на международных рейсах.
Что касается авиаперевозчиков из стран-участниц Монреальской конвенции, то на мировом рынке авиаперевозок они серьезно укрепили свои позиции, значительно повысили коммерческую рентабельность и укрепили экономику своих авиакомпаний. Иначе сложились дела у перевозчиков из стран варшавского захолустья. Они фактически оказались на задворках мирового рынка международных авиаперевозок. К их числу относятся российские перевозчики, – из-за того, что само государство в лице транспортного ведомства не подпускало их к новым правилам международных воздушных перевозок (непонятно почему и за что). За всем этим стоит глубокое непонимание несведущими транспортными стратегами формирования и развития глубинных процессов унификации правил международных воздушных перевозок.
В 20-е годы прошлого века развитию международных воздушных сообщений в мире стало препятствовать многообразие национальных законов, регулирующих международные воздушные перевозки, особенно в вопросах возмещения вреда жизни и здоровью пассажиру и его багажу во время такой перевозки. Многообразие подходов к возмещению вреда в национальных законах на практике приводило к длительным и дорогостоящим судебным спорам между перевозчиками и пассажирами, что стало мешать развитию мировых воздушных сообщений. Тогда в 20-е годы прошлого века в качестве альтернативы многообразию национальных законов и родилась идея установления единообразия некоторых правил международных воздушных перевозок путем их унификации в международном договоре. Эта идея воплощена в Варшавской конвенции 1929 г., и она себя полностью оправдала. Благодаря конвенции успешно преодолены завалы множественности национальных законов и установлен режим единообразия некоторых отдельных правил международных воздушных перевозок. Их главная цель – обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов пассажиров в случае причинения вреда их жизни, здоровью и багажу в период международной авиаперевозки. В силу единообразия юридический язык этих правил понятен перевозчикам из всех государств мира, и их применение в интересах защиты прав перевозчиков не представляет особых затруднений в правовых системах практически всех стран. Монреальская конвенция перевела единообразие правил на новый, современный уровень. Присоединившись к ней, государства-участники переключают свой национальный рынок международных авиаперевозок на новые правила, которыми должны руководствоваться и которые должны применять национальные перевозчики и потребители их услуг при всяких международных воздушных перевозках – регулярных и нерегулярных.
Присоединение России к Конвенции должно привести к замене старых варшавских правил на новые, монреальские. Наконец, российские авиакомпании станут конкурировать на равных с иностранными на своем и международном рынке авиаперевозок, чего они были лишены из-за неучастия России в Монреальской конвенции. В корне улучшится ситуация с правами пассажиров, они больше не будут считаться пассажирами второго сорта.
Причины замены Варшавской конвенции 1929 года Монреальской конвенцией 1999 года.
Как говорят философы, все течет, все меняется. Со временем в мире изменились условия эксплуатации международных воздушных перевозок, особенно в связи с появлением новых типов пассажирских самолетов в 60-70-е годы. По этим причинам авиакомпании, особенно американские, в 60-е годы значительно повысили размеры компенсаций за вред, причиненный авиапассажирам, – они стали гораздо выше тех, что установила Варшавская конвенция. Вслед за американскими европейские и японские авиакомпании повысили размер материальных компенсаций за вред, причиненный пассажирам при международной перевозке. На этом фоне авиакомпании стран Варшавской конвенции со своими мизерными компенсациями оказались в проигрышном положении на мировом рынке авиаперевозок по сравнению с авиакомпаниями, применяющими более высокие, установленные национальном законом, материальные компенсации, чем определенные Варшавской конвенцией. Таким образом, национальное вмешательство в регулирование ответственности перевозчика за вред при международной перевозке стало вытеснять и разрушать единообразие правил международных воздушных перевозок, ради чего и принималась Варшавская конвенция. Эта тенденция 60-70-х годов возрождала множественность национальных законов, грозную помеху развитию международных воздушных перевозок, как это происходило еще в 20-е годы прошлого века. Вот почему перед мировым авиационным сообществом в 90-е годы ребром встал вопрос о том, быть или не быть единообразию правил международных воздушных перевозок в глобальном масштабе. Выправить ситуацию и укрепить режим единообразия перевозочных правил взялась ИКАО. Под ее эгидой для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок была разработана и принята в 1999 году Монреальская конвенция.
Новые правила возмещения за вред пассажиру и его багажу, установленные Монреальской конвенцией
Новизна Конвенции состоит в значительном повышении материального уровня защиты прав и законных интересов пассажира при международных воздушных перевозках. Ее главная цель – обеспечить справедливую компенсацию на основе принципа наиболее полного возмещения. Конвенция по-новому определила размеры компенсации за вред, причиненный жизни и здоровью пассажира, повреждение его багажа, а также при задержке, и установила другие международные правила авиаперевозок, обоюдно важные для пассажиров и перевозчиков. Первоначально компенсация в случае смерти или телесного повреждения пассажиров определялась в 100 000 специальных прав заимствования (СПЗ) (порядка 7 миллионов 900 тысяч рублей по текущему курсу), уничтожении, утери, повреждении или задержки багажа – в 1000 СПЗ (порядка 79 тысяч рублей) и задержке воздушного судна в 4150 СПЗ (порядка 328 тысяч рублей). В 2009 году размеры компенсаций в соответствии с конвенцией были повышены с учетом инфляции. ИКАО эту работу должно проводить регулярно, раз в пять лет. Кстати сказать, национальный законодатель должен был бы установить в законе порядок перехода на новые расчеты компенсаций, принимаемых периодически ИКАО с учетом инфляции, но он этого не сделал. Такой просчет на практике повлечет многочисленные правовые конфликты между пассажирами и авиаперевозчиками по поводу параметров расчетов компенсаций. Закон мог бы внести ясность в этот вопрос, но его нет.
Затягивали присоединение России к Монреальской конвенции чиновники под предлогом того, что якобы участие в ней обернется для российских авиакомпаний жуткими убытками: повысятся ставки компенсаций за вред, а они, мол, скажутся на ценах на авиабилеты на международные рейсы. На деле оказалось, что эти страхи были сильно преувеличены. Тогда зачем почти 15 лет транспортные власти убеждали всех, что от Конвенции только вред, и большой пользы от нее нет ни пассажирам, ни авиаперевозчикам? Наконец сейчас до чиновников дошло, что Конвенция не вредит, а напротив, выгодна как пассажирам, так и авиаперевозчикам – это давно уже поняли 130 присоединившихся к ней государств. Отсутствие в аппарате регулятора специалистов по международному праву сказалось на качестве проектов законов о ратификации Монреальской конвенции. Проекты законов о ее ратификации были в 2012 и 2014 годах подготовлены с огромными изъянами и недочетами, с грубыми нарушениями правил и процедур имплементации международных договоров. Такая правовая некомпетентность дорого обходится нашему государству. С точки зрения упущенной выгоды экономические потери России от неучастия в Монреальской конвенции исчисляются миллиардами рублей, а это прямо противоречит национальным державным интересам в сфере международных воздушных сообщений.
Конечно досадно, что присоединение России к Конвенции так затянулось, хотя она вступила в силу еще в ноябре 2003 года. 130 государств-участников – это свидетельство ее высокой притягательности для многих национальных авиакомпаний, работающих на мировом рынке авиаперевозке. Под влиянием Конвенции рынок международных авиаперевозок переформатировался, поделился на две части. Режим одной его части определялся Монреальской конвенцией, другой – Варшавской конвенцией. Конечно, авиакомпании из стран Варшавской конвенции оказались в значительном проигрыше. Состязаться и конкурировать с авиакомпаниями из стран-участниц Монреальской конвенции на рынке международных авиаперевозок они не в состоянии. Обаятельность правовых новаций Монреальской конвенции для пассажиров очевидна. Такой притягательности у Варшавской конвенции нет. Поэтому сейчас решающими при выборе пассажиром услуг авиакомпаний являются предложения, в состав которых, помимо всего прочего, входят правовые установления, защищающие их права на современном, а не на допотопном уровне. И здесь Варшавская конвенция не в состоянии конкурировать с Монреальской. С моей точки зрения, участие в Монреальской конвенции – важный компонент коммерческой политики авиакомпаний на мировом рынке авиаперевозок. Российские авиакомпании до сих пор к этому вопросу интереса не проявляли. Вообще, как мне представляется, современный российский авиационный менеджмент не готов к использованию права и закона в качестве эффективного подспорья достижения коммерческих и экономических успехов авиакомпаний.
В условиях не ориентированного на рынок Воздушного кодекса, где нет ни слова о добросовестной конкуренции, правовое регулирование представляет собой суррогат прошлого с настоящим. Надо четко понимать, что Монреальская конвенция – это новый правовой инструмент рынка авиаперевозок, и использованию его еще предстоит научиться. К сожалению, пользоваться им будет затруднительно, поскольку ратификация Конвенции осуществлена без учета правил и требований правовой технологии, вытекающих из права международных договоров. На ратификации стоит печать незнания и непонимания правил и процедур имплементации международных договоров. Поэтому вместо извлечения выгод и преимуществ Конвенции придется предпринять значительные усилия по устранению недостатков ратификации и сделать все для того, чтобы вся ее правовая сила была запущена на полную мощь, во благо российских пассажиров.
Две стороны ратификации Конвенции
У процесса ратификации Монреальской конвенции две стороны: одна связана с прохождением процедуры присоединения в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах», и она завершена Государственной Думой в марте одобрением закона о ее ратификации; другая сторона касается непосредственно ее применения в российской правовой системе. Казалось бы, здесь тоже все благополучно. Конвенция подпадает под действие ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, установившей приоритет норм международного права при их расхождении с нормами внутригосударственного права. Это означает, что применительно к Монреальской конвенции ее нормы имеют приоритет над внутренними нормами, регулирующими международные воздушные перевозки. Но в этом случае российские пользователи Конвенции – пассажиры, авиаперевозчики, органы государственной власти, суды и другие – должны уметь ею пользоваться. В том-то и дело, что к правильному применению Конвенции мало кто из ее пользователей подготовлен. При таком раскладе это прямо приведет к возникновению многочисленных правовых конфликтов между пассажирами и авиаперевозчиками, спорам в судах. Все могло бы быть иначе, если бы российский национальный законодатель был предусмотрительным и принял специальный нормативный акт, разъясняющий применение конвенции и помогающий ее пользователям правильно и бесконфликтно применять Монреальскую конвенцию на практике. В свое время в целях содействия Варшавской конвенции 1929 г. в СССР были приняты «Правила международных воздушных перевозок», способствовавших единообразному толкованию ее норм в практике регулирования международных воздушных перевозок. Следуя этому примеру, можно и нужно было бы принять подобные правила в отношении Монреальской конвенции. Однако национальный законодатель этому примеру не последовал и предоставил широкое поле для ее толкования каждому пользователю на свой правовой аршин. Этот путь – прямая дорога в суды, а разрешение ими споров по Конвенции может авиаперевозчикам дорого обойтись.
Ведомственная подготовка третьего варианта проекта закона о ратификации осуществлена без учета требований ИКАО – депозитария Конвенции, а они обязывают присоединившиеся к Конвенции государства «точно соблюдать» ее положения. В российском варианте присоединения это вряд ли получится. Слишком упрощенно проведена процедура ратификации, она ограничилась формальным актом о присоединении, не подведя под нее национальную опору в виде специального закона, а без такого кортежа эффективное и полноценное применение Конвенции в российской практике международных воздушных перевозок будет крайне затруднительным. Следует понимать, что многие нормы Конвенции сформулированы в самом общем виде, что предполагает их конкретизацию в национальном законодательстве в отдельном нормативном акте. Так, например, в случае смерти или повреждения пассажира, перевозчик, «если это предусмотрено национальным законодательством» «незамедлительно производит предварительные выплаты» лицам, имеющим право требовать компенсации (ст.28). Законодатель ничего на этот счет в национальном законодательстве не установил и оставил вопрос о незамедлительной выплате без ответа, хотя конвенция прямо говорит об этом. Без правового ответа оставлен вопрос о праве пассажира предъявить иск «к служащему или агенту перевозчика в связи с вредом, о котором говорится» в Конвенции. Словом, национальный законодатель не позаботился о законодательном сопровождении конвенции, хотя обязан был это сделать.
Такая линия в российской законодательной практике не нова. Проведенная сейчас упрощенная ратификация новой Конвенции не предусматривает ее трансформацию в отдельном нормативном акте. Именно поэтому применение многих ее положений заведомо создаст для ее пользователей – пассажиров и перевозчиков, – немало трудностей в области международного права. Некомпетентное применение Монреальской конвенции приведет только в тупик. Оставленные законодателем наедине с Конвенцией, без руководящих правовых предписаний государства о том, как ее применять на практике, российские правоприменители, не имея специальных знаний толкования и применения международных договоров, невольно будут ее толковать по своему усмотрению, что неизбежно приведет к практике ее применения «по понятиям». В результате в деловой практике российских международных авиаперевозок сложится обстановка правовой неопределенности, а это в корне противоречит верховенству права, целям и задачам Конвенции – установить царство единообразия правил международных воздушных перевозок в мировых воздушных сообщениях. Таким образом, упрощенная процедура имплементации Конвенции оставляет многие вопросы ее применения без ответа, и они повисают в воздухе.
Проблемы применения Конвенции, с чем могут столкнуться пассажиры.
Они уже возникли сейчас. Довольно легковесно и неточно высокие столоначальники преподнесли широкой аудитории в качестве правового чуда общее правило Конвенции о возмещении вреда, происшедшего вследствие задержки воздушной перевозки пассажиров, багажа и груза. Конкретно в отношении каждого пассажира ответственность перевозчика ограничена, т.е. она не может быть больше суммы в 4150 СПЗ или, в пересчете на рубли, примерно 328 000 рублей. Ни главный юрист, ни главный по авиации Минтранса не сказали при этом, что внутренняя воздушная перевозка не охватывается Монреальской конвенцией, но этого оказалось достаточным для распространения в широкой публике наивных представлений в том, что теперь у пассажира есть право требовать компенсации за любую задержку рейса, а перевозчику в свое оправдание и сказать нечего. Это глубокое заблуждение. На фоне не очень корректных презентаций новых преимуществ Монреальской конвенции представителями Минтранса, возникло новое поколение коллекторов, обещающих выбивать у авиакомпаний компенсацию за задержку без разбора и различий видов воздушной перевозки. Новые коллекторы питают иллюзии на этот счет и не знают, что при разработке Конвенции государства учли нарекания со стороны пассажиров за безответственное отношение авиакомпаний к задержкам воздушных перевозок, объявляемых ими часто без достаточных на то оснований. Согласно Конвенции, компенсация полагается только при задержке международных воздушных перевозок, но самого факта задержки недостаточно. Конвенция признает за перевозчиком право доказать свою невиновность за задержку воздушной перевозки, а это значит, что запросто компенсацию пассажир не получит. Доказательства своей невиновности за задержку перевозчик может представить в суде. Перевозчику к этому надо хорошо подготовиться, чтобы избежать ответственности за вред или задержку. В этом случае ясность в вопросе мог бы внести законодатель в соответствующем нормативном акте, но таких намерений с его стороны не видно.
Строго говоря, проблема толкования случаев задержки воздушной перевозки нуждается в глубоком анализе и разработке. На этой основе должны быть выработаны правовые критерии, позволяющие определять объективность и обоснованность причин задержки, а их, на мой взгляд, существует великое множество. Ведь с точки зрения гражданского права, воздушное судно – источник повышенной опасности. Этой же позиции придерживается Приложение 19 «Управление безопасностью полетов» к Чикагской конвенции 1944 года. В нем говорится о рисках и факторах риска. Как мне представляется, применение Монреальской конвенции должно учитывать требования Приложения 19, поскольку риски и факторы риска прямо являются причиной задержки воздушной перевозки. Поэтому Системы управления безопасностью полетов (СУБП) авиакомпаний потребуется сориентировать на новые обстоятельства, связанные с применением Конвенции.
Монреальская конвенция стала одной из составляющих высокого уровня безопасности полетов. Во всяком случае, в государствах, давно присоединившихся к Конвенции, уровень безопасности полетов довольно высок. Ведь большинство задержек и отмен рейсов – это результат эксплуатационных, технических, логистических и организационных ошибок. Задержки, в свою очередь, воздействуют на экипаж, создавая стрессовую ситуацию, в которой, как известно, человек делает ошибки чаще. Однако задержки могут происходить не только по вине перевозчиков: не следует забывать об операторах аэропортов и диспетчерских службах и т.д. и т.п.
Национальный законодатель многие вопросы применения Монреальской конвенции, не рассмотрел, оставив простор для широкого произвольного правового вольнодумства и возникновения материала для сценария «особенности российской национальной практики применения правил Монреальской конвенции». В частности, в ходу практика «телефонного права» в области деловой авиации, когда по звонку «уважаемого олигарха» задерживается регулярный международный рейс, и по его прихоти 200-300 пассажиров вынуждены долго ждать вылета. На вопрос, кто должен платить за задержку по звонку олигарха, у Монреальской конвенции ответ один – не авиакомпания. Как ИКАО – депозитарий Монреальской конвенции – отнесется как к действующей, так и формирующейся практике применения конвенции в России, это еще большой вопрос. На пути применения Конвенции во благо пассажиров возникает немало трудностей правого характера.
Конвенция говорит в преамбуле о «справедливой компенсации на основе принципа наиболее полного возмещения». Чтобы размеры справедливости при определении компенсации были понятны и понимались пассажирами и перевозчиками одинаково, необходимо понимать суть и содержание принципа наиболее полного возмещения. Национальному законодателю, если ему это будет по силам, стоит над этим подумать и дать четкие определения этих понятий и терминов, без чего пользователи Конвенции могут надолго заблудиться и блуждать в поисках справедливости и наиболее полного возмещения на поле споров между собой и в судах. Конвенция весьма предусмотрительно определяет свое отношение в отношении перевозки «нескольких последовательных перевозчиков». Такая перевозка считается с точки зрения применения конвенции «единой перевозкой». Но этого, как представляется, недостаточно для понимания применимости Конвенции в целом авиакомпаниями, участвующими в альянсах. И здесь последовательным перевозчикам стоит хорошенько подумать, кто и почему будет крайним при причинении вреда пассажирам, багажу и грузу при международной воздушной перевозке. Вывести эти вопросы из состояния неопределенности, добиться полной ясности – также задача национального законодателя.
Благодаря Конвенции важную правовую поддержку получат и отправители грузов. Но и в этом случае законодателю необходимо покорпеть над правовым «озвучанием» разделов Конвенции о грузе и сопровождающей его документации. Пока эта работа не проведена, и это прямо сказывается на экономической ущербности перевозок грузов на международных рейсах.
Конвенция устанавливает четкие размеры компенсации за вред, причиненный в период международной воздушной перевозки, однако и в этом случае требуется их детализация и конкретизация вреда, причиненного жизни и здоровью пассажира, а он может быть разным, и это обстоятельство должно учитываться национальным законодателем. То же самое можно сказать о повреждении багажа. Все эти вопросы оставлены национальным законодателем без ответа. Похоже, что разбираться с ними будут сами пассажиры и авиаперевозчики в режиме «правового армрестлинга», что предвещает невеселую жизнь и тем, и другим.
Таким образом, ратификация Монреальской конвенции не сопровождается необходимыми правовыми сцепами с российским законодательством, а это создает трудности для ее эффективного применения пассажирами и перевозчиками. Ущербное правовое пространство, в котором придется существовать Конвенции, обернется для страны большими экономическими потерями. Они дополнят груз упущенной выгоды, причиненной экономике российской гражданской авиации за долгие годы, потраченные транспортными стратегами на поиск ответа – участвовать или не участвовать в Монреальской конвенции 1999 г. Самое интересное, что юридически привлечь к ответственности и спросить за такую недальновидную политику некого. Так обустроена правовая система государственная управления гражданской авиацией.
Что же делать авиапассажирам и авиаперевозчикам при попадании в зону действия монреальских правил?
Всем будет непросто. Пассажир, имеющий право на возмещение вреда здоровью и его багажу согласно Монреальской конвенции, обречен на обивание различных ведомственных, судебных и иных инстанций и доказывание очевидного (т.е. своих прав, закрепленных за ним в Конвенции) только потому, что национальный законодатель не потрудился обеспечить должного взаимодействия Конвенции с российской правовой системой, как этого требует Конституция РФ. В непростом положении оказались российские перевозчики. Брошенные на «амбразуру» Монреальской конвенции, не имея правовых директив со стороны государства в отношении ее порядка и условий применения, перевозчики вынуждены будут сами определять, как и каким образом применять Конвенцию на практике. Вполне вероятно, что вместо единообразия в России сложится практика многообразия применения «монреальских правил», что будет противоречить обязательствам, возложенным на Россию Монреальской конвенцией. Между тем, повторю, – ее депозитарий, Международная организация гражданской авиации, требует от государства, ратифицировавшего Конвенцию, «точно соблюдать» ее положения. Так что на кону международная репутация Российской Федерации.
Смотри также по этому вопросу интервью В.Д.Бордунова
Конвенция заработала в полную силу 3 ноября 2003 года. На 1 мая 2017 года в ней участвует 130 государств. Фактически весь мировой рынок международных авиаперевозок уже давно живет, работает и конкурирует по новым монреальским правилам авиаперевозок. В силу этого он разделился на две части: в одной действуют новые монреальские правила международных воздушных перевозок, а в другой – старые, варшавские. Российские перевозчики, связанные с правилами Варшавской конвенции 1929 года, ничего не могли противопоставить своим конкурентам, работавшим по новым монреальским правилам, и они оказались в проигрыше даже на собственном российском национальном рынке международных авиаперевозок. Не редко российский пассажир предпочитает пользоваться при международных авиаперевозках услугами иностранных, а не наших перевозчиков. Среди разного рода предпочтений российских пассажиров в пользу иностранных авиакомпаний не последнюю роль играет Монреальская конвенция, которая убеждает авиапассажира, что если с ним что и произойдет во время международной авиаперевозки, то в этом случае его права лучше защитит Монреальская, а не Варшавская конвенция. Российские перевозчики, привязанные к варшавским правилам, конкурировать с иностранными авиакомпаниями, осуществлявшими международные воздушные перевозки по монреальским правилам, не могли.
Тот факт, что, наконец, в марте 2017 года Россия присоединилась к Монреальской конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок 1999 г., конечно, радует. Но на раздумья – быть или не быть в компании государств-участников Монреальской конвенции – Россия потратила свыше 14 лет. В России Конвенция начнет применяться с октября 2017 года. Возникает закономерный вопрос, почему очевидная польза и выгода Монреальской конвенции для своих пассажиров и авиаперевозчиков давно была понята многими государствами, кроме России? Политика неучастия в Монреальской конвенции обошлась России очень дорого. Вместо того, чтобы шагать в ногу с мировым развитием рынка международных авиаперевозок, где роль главного правового камертона стала играть Монреальская конвенция, политика неучастия в ней – по неизвестно каким причинам, – отрицательно сказалась на развитии российского рынка международных авиаперевозок, который находится в стагнации и упадке.
Теперь России придется догонять и настраивать работу своего рынка международных авиаперевозок по правилам Монреальской конвенции, на что потребуется уйма времени. К тому же, чтобы пассажиры получали от Конвенции пользу, национальный законодатель должен был бы грамотно встроить их в российскую правовую систему в соответствии с правилами и процедурами права международных договоров, но пока им эта работа не проведена. Ратификация конвенции осуществлена предельно просто, без акта имплементации, как это было сделано в свое время в отношении Варшавской конвенции 1929 года. Именно поэтому многие вопросы применения монреальских правил без опоры на национальный закон повисают в воздухе, что создаст немалые трудности для их пользователей.
Почему России долгое время не участвовала в конвенции на фоне быстрого и интенсивного присоединения к ней большинства государств-членов ИКАО.
В настоящее время в авиационной отрасли существует большой спрос на правовую компетентность, которая часто не подтверждается. Отрасль, управляется на строгих иерархических административных началах (я начальник, ты дурак), и правовая компетентность среди административных стратегов в сфере авиации не в почете. И это не случайно. В постсоветское время управлять государственными делами гражданской авиации стали столоначальники разного калибра, не имеющие опыта работы в авиации. Отсутствие «авиационной породы» сказывается на всем, в том числе на понимание роли права и закона в регулировании деятельности гражданской авиации. В сфере государственного управления гражданской авиации заметен низкий уровень правовой компетентности. К примеру, одному из отраслевых чиновников ничего не стоило сказать по телевидению, что Монреальская конвенция довольно «скучный документ». С таким правовым кругозором высокого, но некомпетентного должностного лица, от которого прямо зависело принятие решения об участии России в Монреальской конвенции, присоединение к ней необоснованно затягивалось. Во многом, разворот в сторону Монреальской конвенции в умах авиационных стратегов произошел, как представляется, под влиянием фактора проведения Чемпионата мира по футболу в 2018 году. Нужно было решить: либо Россия упустит возможность хорошо заработать на международных авиаперевозках, как это произошло на Олимпиаде в Сочи, где выгоду получили иностранные авиакомпании, выполнявщие международные перевозки по монреальским правилам, либо Россия присоединяется к ним и российские авиакомпании извлекут для себя из них коммерческую выгоду и конкурентные преимущества, до сих пор недоступные для них из-за неучастия России в конвенции.
Следует отметить, что ИКАО различает понятия «воздушный транспорт» и «авиация». Первый характеризует «перевозки по воздуху», обычно коммерческим воздушным транспортом», под вторым ИКАО понимается «общий термин, включающий «полеты, военных, государственных и частных воздушных судов, производство воздушных судов, аэронавигацию, некоммерческие воздушные перевозки и специальные авиационные услуги». И перевозки, и полеты подпадают под действие международного воздушного права, специалисты по которому в аппарате Минтранса не водятся, а те, которые есть, естественно, его не знают и ему не обучены. Вообще с преподаванием международного воздушного права для авиаторов в стране обстоит дело очень худо. Худо также с принятием государственных решений по участию или не участию России в договорном процессе ИКАО. Они принимаются незнающими международное воздушное право чиновниками. Так, собственно говоря, и произошло с присоединением России к Монреальской конвенции, хотя Россия активно участвовала в ее разработке, и в ней полноценно отражены интересы Российской Федерации.
Могу сказать, как непосредственный участник подготовки проекта Конвенции в ИКАО в течение 1995-1999 годов, что в достижение консенсуса о том, какой должна быть Конвенция, большой вклад внесла именно Российская Федерация. В частности, в преамбуле Конвенции по предложению России «защита интересов потребителей при международных воздушных перевозках» поставлена во главу угла. Россия также настояла на том, чтобы ответственность за вред, происшедший вследствие задержки при воздушной перевозке пассажиров, багажа или груза, и компенсация за него были конкретизированы, а не обезличены, как это было в Варшавской конвенции. Западные страны выступали против этого. Однако, учитывая многочисленные случаи произвольных, ничем не оправданных задержек международных воздушных перевозок, большинство государств-членов ИКАО поддержало идею установления ответственности авиаперевозчика за вред, причиненный пассажиру при задержке воздушной перевозки. Замечу, благодаря этому, после вступления Монреальской конвенции в силу, на международных рейсах сильно поубавилось число авиакомпаний, задерживающих перевозку по якобы «техническим причинам», за которыми нередко скрывались различного рода организационные, управленческие, эксплуатационные и иные огрехи. По настоянию России в преамбуле Конвенции признана особая «важность обеспечения защиты интересов потребителей при международной воздушной перевозке» и «необходимость справедливой компенсации на основе принципа наиболее полного возмещения». Словом, вклад России в содержание конвенции существенен и значителен. Так что оснований для неучастия в ней не было.
Отмечу также, что большую лепту в разработку правовой позиции России в отношении конвенции внесли российские ученые – специалисты по международному праву. На основе их научных разработок и рекомендаций принимались политические решения по продвижению и отстаиванию интересов России при принятии новых правил международных воздушных перевозок под эгидой ИКАО. Кстати сказать, в 90-е, когда шла разработки конвенции, государство проводило политику поддержания связей науки и практики, что способствовало принятию государством обоснованных и продуманных политических решений в сфере международной гражданской авиации. Сейчас такая политика канула в прошлое. Связь науки с практикой властью не поощряется, ибо от науки, по мнению одного высокопоставленного руководителя транспортного ведомства, нет никакого толка. Сейчас при принятии государственных решений чиновники больше полагаются на смекалку, пытаются доходить до всего своим служивым умом (при его наличии). Знания экспертов и научных специалистов в этом процессе не востребованы и отвергаются. Именно так обстояло дело с затянувшимся на долгие годы процессом ратификации Монреальской конвенции. С необъяснимым упорством транспортное ведомство (даже после внедрения в 2009 году электронного билета, чему способствовала конвенция) держало рынок российских международных перевозок в режиме правил прошлого века. И происходило это на фоне очевидного перехода, цивилизованного мира авиаперевозок к практике применения правил 21 века, закрепленных Монреальской конвенцией. Отсутствие рыночной породы у наших транспортных стратегов, непонимание ими факта ключевой роли в регулировании мирового рынка международных авиаперевозок режима единообразия правил – главной ценности Монреальской конвенции, – стало, на мой взгляд, главной причиной длительного неучастия в ней России. На государственное прозрение этих самоочевидных фактов ушли годы. Результат почти пятнадцатилетней практики самоизоляции России от новых правил международных авиаперевозок хорошо известен.
Правовые последствия неучастия России в Монреальском процессе
Прежде всего, неучастие нанесло существенный экономический ущерб развитию собственного российского рынка международных авиаперевозок. Почти его половина охвачена услугами иностранных авиакомпаний, услугам которых российские пассажиры отдают явное предпочтение. Таким образом, российские деньги уходят не в российскую, а в чужую экономику и казну. В унизительном состоянии оказались российские пассажиры. Сейчас в авиабилетах российских перевозчиков прямо предусматривается применение при международной воздушной перевозке одновременно Варшавской и Монреальской конвенции. Но в том-то и дело, что при причинении вреда жизни и здоровью пассажиру и его багажу во время международной перевозки российские авиакомпании возмещают его по Монреальской конвенции только иностранным авиапассажирам, а не российским. Такую дискриминационную политику транспортное ведомство упрямо проводило долгое время. Присоединение России к конвенции позволит, наконец, гражданам России не чувствовать себя пассажирами второго сорта на международных рейсах.
Что касается авиаперевозчиков из стран-участниц Монреальской конвенции, то на мировом рынке авиаперевозок они серьезно укрепили свои позиции, значительно повысили коммерческую рентабельность и укрепили экономику своих авиакомпаний. Иначе сложились дела у перевозчиков из стран варшавского захолустья. Они фактически оказались на задворках мирового рынка международных авиаперевозок. К их числу относятся российские перевозчики, – из-за того, что само государство в лице транспортного ведомства не подпускало их к новым правилам международных воздушных перевозок (непонятно почему и за что). За всем этим стоит глубокое непонимание несведущими транспортными стратегами формирования и развития глубинных процессов унификации правил международных воздушных перевозок.
В 20-е годы прошлого века развитию международных воздушных сообщений в мире стало препятствовать многообразие национальных законов, регулирующих международные воздушные перевозки, особенно в вопросах возмещения вреда жизни и здоровью пассажиру и его багажу во время такой перевозки. Многообразие подходов к возмещению вреда в национальных законах на практике приводило к длительным и дорогостоящим судебным спорам между перевозчиками и пассажирами, что стало мешать развитию мировых воздушных сообщений. Тогда в 20-е годы прошлого века в качестве альтернативы многообразию национальных законов и родилась идея установления единообразия некоторых правил международных воздушных перевозок путем их унификации в международном договоре. Эта идея воплощена в Варшавской конвенции 1929 г., и она себя полностью оправдала. Благодаря конвенции успешно преодолены завалы множественности национальных законов и установлен режим единообразия некоторых отдельных правил международных воздушных перевозок. Их главная цель – обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов пассажиров в случае причинения вреда их жизни, здоровью и багажу в период международной авиаперевозки. В силу единообразия юридический язык этих правил понятен перевозчикам из всех государств мира, и их применение в интересах защиты прав перевозчиков не представляет особых затруднений в правовых системах практически всех стран. Монреальская конвенция перевела единообразие правил на новый, современный уровень. Присоединившись к ней, государства-участники переключают свой национальный рынок международных авиаперевозок на новые правила, которыми должны руководствоваться и которые должны применять национальные перевозчики и потребители их услуг при всяких международных воздушных перевозках – регулярных и нерегулярных.
Присоединение России к Конвенции должно привести к замене старых варшавских правил на новые, монреальские. Наконец, российские авиакомпании станут конкурировать на равных с иностранными на своем и международном рынке авиаперевозок, чего они были лишены из-за неучастия России в Монреальской конвенции. В корне улучшится ситуация с правами пассажиров, они больше не будут считаться пассажирами второго сорта.
Причины замены Варшавской конвенции 1929 года Монреальской конвенцией 1999 года.
Как говорят философы, все течет, все меняется. Со временем в мире изменились условия эксплуатации международных воздушных перевозок, особенно в связи с появлением новых типов пассажирских самолетов в 60-70-е годы. По этим причинам авиакомпании, особенно американские, в 60-е годы значительно повысили размеры компенсаций за вред, причиненный авиапассажирам, – они стали гораздо выше тех, что установила Варшавская конвенция. Вслед за американскими европейские и японские авиакомпании повысили размер материальных компенсаций за вред, причиненный пассажирам при международной перевозке. На этом фоне авиакомпании стран Варшавской конвенции со своими мизерными компенсациями оказались в проигрышном положении на мировом рынке авиаперевозок по сравнению с авиакомпаниями, применяющими более высокие, установленные национальном законом, материальные компенсации, чем определенные Варшавской конвенцией. Таким образом, национальное вмешательство в регулирование ответственности перевозчика за вред при международной перевозке стало вытеснять и разрушать единообразие правил международных воздушных перевозок, ради чего и принималась Варшавская конвенция. Эта тенденция 60-70-х годов возрождала множественность национальных законов, грозную помеху развитию международных воздушных перевозок, как это происходило еще в 20-е годы прошлого века. Вот почему перед мировым авиационным сообществом в 90-е годы ребром встал вопрос о том, быть или не быть единообразию правил международных воздушных перевозок в глобальном масштабе. Выправить ситуацию и укрепить режим единообразия перевозочных правил взялась ИКАО. Под ее эгидой для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок была разработана и принята в 1999 году Монреальская конвенция.
Новые правила возмещения за вред пассажиру и его багажу, установленные Монреальской конвенцией
Новизна Конвенции состоит в значительном повышении материального уровня защиты прав и законных интересов пассажира при международных воздушных перевозках. Ее главная цель – обеспечить справедливую компенсацию на основе принципа наиболее полного возмещения. Конвенция по-новому определила размеры компенсации за вред, причиненный жизни и здоровью пассажира, повреждение его багажа, а также при задержке, и установила другие международные правила авиаперевозок, обоюдно важные для пассажиров и перевозчиков. Первоначально компенсация в случае смерти или телесного повреждения пассажиров определялась в 100 000 специальных прав заимствования (СПЗ) (порядка 7 миллионов 900 тысяч рублей по текущему курсу), уничтожении, утери, повреждении или задержки багажа – в 1000 СПЗ (порядка 79 тысяч рублей) и задержке воздушного судна в 4150 СПЗ (порядка 328 тысяч рублей). В 2009 году размеры компенсаций в соответствии с конвенцией были повышены с учетом инфляции. ИКАО эту работу должно проводить регулярно, раз в пять лет. Кстати сказать, национальный законодатель должен был бы установить в законе порядок перехода на новые расчеты компенсаций, принимаемых периодически ИКАО с учетом инфляции, но он этого не сделал. Такой просчет на практике повлечет многочисленные правовые конфликты между пассажирами и авиаперевозчиками по поводу параметров расчетов компенсаций. Закон мог бы внести ясность в этот вопрос, но его нет.
Затягивали присоединение России к Монреальской конвенции чиновники под предлогом того, что якобы участие в ней обернется для российских авиакомпаний жуткими убытками: повысятся ставки компенсаций за вред, а они, мол, скажутся на ценах на авиабилеты на международные рейсы. На деле оказалось, что эти страхи были сильно преувеличены. Тогда зачем почти 15 лет транспортные власти убеждали всех, что от Конвенции только вред, и большой пользы от нее нет ни пассажирам, ни авиаперевозчикам? Наконец сейчас до чиновников дошло, что Конвенция не вредит, а напротив, выгодна как пассажирам, так и авиаперевозчикам – это давно уже поняли 130 присоединившихся к ней государств. Отсутствие в аппарате регулятора специалистов по международному праву сказалось на качестве проектов законов о ратификации Монреальской конвенции. Проекты законов о ее ратификации были в 2012 и 2014 годах подготовлены с огромными изъянами и недочетами, с грубыми нарушениями правил и процедур имплементации международных договоров. Такая правовая некомпетентность дорого обходится нашему государству. С точки зрения упущенной выгоды экономические потери России от неучастия в Монреальской конвенции исчисляются миллиардами рублей, а это прямо противоречит национальным державным интересам в сфере международных воздушных сообщений.
Конечно досадно, что присоединение России к Конвенции так затянулось, хотя она вступила в силу еще в ноябре 2003 года. 130 государств-участников – это свидетельство ее высокой притягательности для многих национальных авиакомпаний, работающих на мировом рынке авиаперевозке. Под влиянием Конвенции рынок международных авиаперевозок переформатировался, поделился на две части. Режим одной его части определялся Монреальской конвенцией, другой – Варшавской конвенцией. Конечно, авиакомпании из стран Варшавской конвенции оказались в значительном проигрыше. Состязаться и конкурировать с авиакомпаниями из стран-участниц Монреальской конвенции на рынке международных авиаперевозок они не в состоянии. Обаятельность правовых новаций Монреальской конвенции для пассажиров очевидна. Такой притягательности у Варшавской конвенции нет. Поэтому сейчас решающими при выборе пассажиром услуг авиакомпаний являются предложения, в состав которых, помимо всего прочего, входят правовые установления, защищающие их права на современном, а не на допотопном уровне. И здесь Варшавская конвенция не в состоянии конкурировать с Монреальской. С моей точки зрения, участие в Монреальской конвенции – важный компонент коммерческой политики авиакомпаний на мировом рынке авиаперевозок. Российские авиакомпании до сих пор к этому вопросу интереса не проявляли. Вообще, как мне представляется, современный российский авиационный менеджмент не готов к использованию права и закона в качестве эффективного подспорья достижения коммерческих и экономических успехов авиакомпаний.
В условиях не ориентированного на рынок Воздушного кодекса, где нет ни слова о добросовестной конкуренции, правовое регулирование представляет собой суррогат прошлого с настоящим. Надо четко понимать, что Монреальская конвенция – это новый правовой инструмент рынка авиаперевозок, и использованию его еще предстоит научиться. К сожалению, пользоваться им будет затруднительно, поскольку ратификация Конвенции осуществлена без учета правил и требований правовой технологии, вытекающих из права международных договоров. На ратификации стоит печать незнания и непонимания правил и процедур имплементации международных договоров. Поэтому вместо извлечения выгод и преимуществ Конвенции придется предпринять значительные усилия по устранению недостатков ратификации и сделать все для того, чтобы вся ее правовая сила была запущена на полную мощь, во благо российских пассажиров.
Две стороны ратификации Конвенции
У процесса ратификации Монреальской конвенции две стороны: одна связана с прохождением процедуры присоединения в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах», и она завершена Государственной Думой в марте одобрением закона о ее ратификации; другая сторона касается непосредственно ее применения в российской правовой системе. Казалось бы, здесь тоже все благополучно. Конвенция подпадает под действие ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, установившей приоритет норм международного права при их расхождении с нормами внутригосударственного права. Это означает, что применительно к Монреальской конвенции ее нормы имеют приоритет над внутренними нормами, регулирующими международные воздушные перевозки. Но в этом случае российские пользователи Конвенции – пассажиры, авиаперевозчики, органы государственной власти, суды и другие – должны уметь ею пользоваться. В том-то и дело, что к правильному применению Конвенции мало кто из ее пользователей подготовлен. При таком раскладе это прямо приведет к возникновению многочисленных правовых конфликтов между пассажирами и авиаперевозчиками, спорам в судах. Все могло бы быть иначе, если бы российский национальный законодатель был предусмотрительным и принял специальный нормативный акт, разъясняющий применение конвенции и помогающий ее пользователям правильно и бесконфликтно применять Монреальскую конвенцию на практике. В свое время в целях содействия Варшавской конвенции 1929 г. в СССР были приняты «Правила международных воздушных перевозок», способствовавших единообразному толкованию ее норм в практике регулирования международных воздушных перевозок. Следуя этому примеру, можно и нужно было бы принять подобные правила в отношении Монреальской конвенции. Однако национальный законодатель этому примеру не последовал и предоставил широкое поле для ее толкования каждому пользователю на свой правовой аршин. Этот путь – прямая дорога в суды, а разрешение ими споров по Конвенции может авиаперевозчикам дорого обойтись.
Ведомственная подготовка третьего варианта проекта закона о ратификации осуществлена без учета требований ИКАО – депозитария Конвенции, а они обязывают присоединившиеся к Конвенции государства «точно соблюдать» ее положения. В российском варианте присоединения это вряд ли получится. Слишком упрощенно проведена процедура ратификации, она ограничилась формальным актом о присоединении, не подведя под нее национальную опору в виде специального закона, а без такого кортежа эффективное и полноценное применение Конвенции в российской практике международных воздушных перевозок будет крайне затруднительным. Следует понимать, что многие нормы Конвенции сформулированы в самом общем виде, что предполагает их конкретизацию в национальном законодательстве в отдельном нормативном акте. Так, например, в случае смерти или повреждения пассажира, перевозчик, «если это предусмотрено национальным законодательством» «незамедлительно производит предварительные выплаты» лицам, имеющим право требовать компенсации (ст.28). Законодатель ничего на этот счет в национальном законодательстве не установил и оставил вопрос о незамедлительной выплате без ответа, хотя конвенция прямо говорит об этом. Без правового ответа оставлен вопрос о праве пассажира предъявить иск «к служащему или агенту перевозчика в связи с вредом, о котором говорится» в Конвенции. Словом, национальный законодатель не позаботился о законодательном сопровождении конвенции, хотя обязан был это сделать.
Такая линия в российской законодательной практике не нова. Проведенная сейчас упрощенная ратификация новой Конвенции не предусматривает ее трансформацию в отдельном нормативном акте. Именно поэтому применение многих ее положений заведомо создаст для ее пользователей – пассажиров и перевозчиков, – немало трудностей в области международного права. Некомпетентное применение Монреальской конвенции приведет только в тупик. Оставленные законодателем наедине с Конвенцией, без руководящих правовых предписаний государства о том, как ее применять на практике, российские правоприменители, не имея специальных знаний толкования и применения международных договоров, невольно будут ее толковать по своему усмотрению, что неизбежно приведет к практике ее применения «по понятиям». В результате в деловой практике российских международных авиаперевозок сложится обстановка правовой неопределенности, а это в корне противоречит верховенству права, целям и задачам Конвенции – установить царство единообразия правил международных воздушных перевозок в мировых воздушных сообщениях. Таким образом, упрощенная процедура имплементации Конвенции оставляет многие вопросы ее применения без ответа, и они повисают в воздухе.
Проблемы применения Конвенции, с чем могут столкнуться пассажиры.
Они уже возникли сейчас. Довольно легковесно и неточно высокие столоначальники преподнесли широкой аудитории в качестве правового чуда общее правило Конвенции о возмещении вреда, происшедшего вследствие задержки воздушной перевозки пассажиров, багажа и груза. Конкретно в отношении каждого пассажира ответственность перевозчика ограничена, т.е. она не может быть больше суммы в 4150 СПЗ или, в пересчете на рубли, примерно 328 000 рублей. Ни главный юрист, ни главный по авиации Минтранса не сказали при этом, что внутренняя воздушная перевозка не охватывается Монреальской конвенцией, но этого оказалось достаточным для распространения в широкой публике наивных представлений в том, что теперь у пассажира есть право требовать компенсации за любую задержку рейса, а перевозчику в свое оправдание и сказать нечего. Это глубокое заблуждение. На фоне не очень корректных презентаций новых преимуществ Монреальской конвенции представителями Минтранса, возникло новое поколение коллекторов, обещающих выбивать у авиакомпаний компенсацию за задержку без разбора и различий видов воздушной перевозки. Новые коллекторы питают иллюзии на этот счет и не знают, что при разработке Конвенции государства учли нарекания со стороны пассажиров за безответственное отношение авиакомпаний к задержкам воздушных перевозок, объявляемых ими часто без достаточных на то оснований. Согласно Конвенции, компенсация полагается только при задержке международных воздушных перевозок, но самого факта задержки недостаточно. Конвенция признает за перевозчиком право доказать свою невиновность за задержку воздушной перевозки, а это значит, что запросто компенсацию пассажир не получит. Доказательства своей невиновности за задержку перевозчик может представить в суде. Перевозчику к этому надо хорошо подготовиться, чтобы избежать ответственности за вред или задержку. В этом случае ясность в вопросе мог бы внести законодатель в соответствующем нормативном акте, но таких намерений с его стороны не видно.
Строго говоря, проблема толкования случаев задержки воздушной перевозки нуждается в глубоком анализе и разработке. На этой основе должны быть выработаны правовые критерии, позволяющие определять объективность и обоснованность причин задержки, а их, на мой взгляд, существует великое множество. Ведь с точки зрения гражданского права, воздушное судно – источник повышенной опасности. Этой же позиции придерживается Приложение 19 «Управление безопасностью полетов» к Чикагской конвенции 1944 года. В нем говорится о рисках и факторах риска. Как мне представляется, применение Монреальской конвенции должно учитывать требования Приложения 19, поскольку риски и факторы риска прямо являются причиной задержки воздушной перевозки. Поэтому Системы управления безопасностью полетов (СУБП) авиакомпаний потребуется сориентировать на новые обстоятельства, связанные с применением Конвенции.
Монреальская конвенция стала одной из составляющих высокого уровня безопасности полетов. Во всяком случае, в государствах, давно присоединившихся к Конвенции, уровень безопасности полетов довольно высок. Ведь большинство задержек и отмен рейсов – это результат эксплуатационных, технических, логистических и организационных ошибок. Задержки, в свою очередь, воздействуют на экипаж, создавая стрессовую ситуацию, в которой, как известно, человек делает ошибки чаще. Однако задержки могут происходить не только по вине перевозчиков: не следует забывать об операторах аэропортов и диспетчерских службах и т.д. и т.п.
Национальный законодатель многие вопросы применения Монреальской конвенции, не рассмотрел, оставив простор для широкого произвольного правового вольнодумства и возникновения материала для сценария «особенности российской национальной практики применения правил Монреальской конвенции». В частности, в ходу практика «телефонного права» в области деловой авиации, когда по звонку «уважаемого олигарха» задерживается регулярный международный рейс, и по его прихоти 200-300 пассажиров вынуждены долго ждать вылета. На вопрос, кто должен платить за задержку по звонку олигарха, у Монреальской конвенции ответ один – не авиакомпания. Как ИКАО – депозитарий Монреальской конвенции – отнесется как к действующей, так и формирующейся практике применения конвенции в России, это еще большой вопрос. На пути применения Конвенции во благо пассажиров возникает немало трудностей правого характера.
Конвенция говорит в преамбуле о «справедливой компенсации на основе принципа наиболее полного возмещения». Чтобы размеры справедливости при определении компенсации были понятны и понимались пассажирами и перевозчиками одинаково, необходимо понимать суть и содержание принципа наиболее полного возмещения. Национальному законодателю, если ему это будет по силам, стоит над этим подумать и дать четкие определения этих понятий и терминов, без чего пользователи Конвенции могут надолго заблудиться и блуждать в поисках справедливости и наиболее полного возмещения на поле споров между собой и в судах. Конвенция весьма предусмотрительно определяет свое отношение в отношении перевозки «нескольких последовательных перевозчиков». Такая перевозка считается с точки зрения применения конвенции «единой перевозкой». Но этого, как представляется, недостаточно для понимания применимости Конвенции в целом авиакомпаниями, участвующими в альянсах. И здесь последовательным перевозчикам стоит хорошенько подумать, кто и почему будет крайним при причинении вреда пассажирам, багажу и грузу при международной воздушной перевозке. Вывести эти вопросы из состояния неопределенности, добиться полной ясности – также задача национального законодателя.
Благодаря Конвенции важную правовую поддержку получат и отправители грузов. Но и в этом случае законодателю необходимо покорпеть над правовым «озвучанием» разделов Конвенции о грузе и сопровождающей его документации. Пока эта работа не проведена, и это прямо сказывается на экономической ущербности перевозок грузов на международных рейсах.
Конвенция устанавливает четкие размеры компенсации за вред, причиненный в период международной воздушной перевозки, однако и в этом случае требуется их детализация и конкретизация вреда, причиненного жизни и здоровью пассажира, а он может быть разным, и это обстоятельство должно учитываться национальным законодателем. То же самое можно сказать о повреждении багажа. Все эти вопросы оставлены национальным законодателем без ответа. Похоже, что разбираться с ними будут сами пассажиры и авиаперевозчики в режиме «правового армрестлинга», что предвещает невеселую жизнь и тем, и другим.
Таким образом, ратификация Монреальской конвенции не сопровождается необходимыми правовыми сцепами с российским законодательством, а это создает трудности для ее эффективного применения пассажирами и перевозчиками. Ущербное правовое пространство, в котором придется существовать Конвенции, обернется для страны большими экономическими потерями. Они дополнят груз упущенной выгоды, причиненной экономике российской гражданской авиации за долгие годы, потраченные транспортными стратегами на поиск ответа – участвовать или не участвовать в Монреальской конвенции 1999 г. Самое интересное, что юридически привлечь к ответственности и спросить за такую недальновидную политику некого. Так обустроена правовая система государственная управления гражданской авиацией.
Что же делать авиапассажирам и авиаперевозчикам при попадании в зону действия монреальских правил?
Всем будет непросто. Пассажир, имеющий право на возмещение вреда здоровью и его багажу согласно Монреальской конвенции, обречен на обивание различных ведомственных, судебных и иных инстанций и доказывание очевидного (т.е. своих прав, закрепленных за ним в Конвенции) только потому, что национальный законодатель не потрудился обеспечить должного взаимодействия Конвенции с российской правовой системой, как этого требует Конституция РФ. В непростом положении оказались российские перевозчики. Брошенные на «амбразуру» Монреальской конвенции, не имея правовых директив со стороны государства в отношении ее порядка и условий применения, перевозчики вынуждены будут сами определять, как и каким образом применять Конвенцию на практике. Вполне вероятно, что вместо единообразия в России сложится практика многообразия применения «монреальских правил», что будет противоречить обязательствам, возложенным на Россию Монреальской конвенцией. Между тем, повторю, – ее депозитарий, Международная организация гражданской авиации, требует от государства, ратифицировавшего Конвенцию, «точно соблюдать» ее положения. Так что на кону международная репутация Российской Федерации.
Смотри также по этому вопросу интервью В.Д.Бордунова
комментарии (3):
ЭКСПОРТ НОВОСТЕЙ/RSS