1.Законов много, толку мало  

В настоящее время законы и правила, образующие российское воздушное законодательство, насчитывают около 7 тысяч документов. Недавно Сергей Нарышкин посетовал, что с 1992 года принято огромное количество законов, но толку от них мало и пора провести их основательную ревизию. То же самое можно сказать о российском воздушном законодательстве. Чтобы количество законов не подменяло качество, прежде всего, необходимо привести правовое хозяйство гражданской авиации в  порядок. Оно основательно запущено, существует  в хаотичном виде, что затрудняет  поиски  необходимого документа, на что пользователи тратят много времени и не всегда успешно.

Непросто и регулятору. Ему практически приходится вслепую и часто наугад  принимать законодательные решения,  идущие вразрез с ранее принятыми. Но виноват в этих трудностях сам регулятор. До сих пор им не приняты меры по систематизации и классификации российского воздушного законодательства, что является необходимым условием цивилизованного существования законодательства на системной основе.  Не имея четких и ясных  представлений о содержании и структуре воздушного законодательства, регулятор действует спорадично и   вместо синхронности, появляется асинхронность в регулировании вопросов гражданской авиации, что противоречит верховенству права и другим правовым принципам законотворческой деятельности. 

Именно поэтому первоочередной задачей является создание системы классификации российского воздушного законодательства. Подобная работа давно уже проведена в отношении административного, гражданского, финансового, налогового, предпринимательского и иного законодательства. Решение этой задачи позволит навести системный порядок в хаотичном и не упорядоченном правовом хозяйстве российской гражданской авиации.

Это позволит:

1. классифицировать и систематизировать нормативные и правовые акты по предмету регулирования;

2. осуществлять постоянный мониторинг законодательства;

3. выявлять пробелы законодательства;

4. Определять степень и качество регулирующего воздействия и синхронность воздействия законов и правил на деятельность гражданской авиации;

5. устанавливать соответствие авиационных законов и правил  Конституции и международным договорам Российской Федерации.

6. Система классификации также важна для оценки соответствия воздушного законодательства требованиям стандартов ИКАО.

2. Готово ли авиационное законодательство России к проверке ИКАО

В ноябре этого года ИКАО будет проверять в России основное авиационное законодательство, организацию контроля за безопасностью полетов, порядок и режим производства полетов, обеспечение летной годности и другие вопросы. Очевидно, что перед проверяющими из ИКАО российское законодательство предстанет в таком виде как оно есть: в хаотичном и несистематизированном виде, неясным и противоречивым регулированием многих вопросов гражданской авиации, включая обеспечение безопасности полетов.

Кроме того, проверяющим явно бросится в глаза бездействующий  механизм имплементации международных авиационных договоров. В былые советские времена такой механизм был. Существовала Комиссия СССР по делам ИКАО, которая успешно и системно внедряла стандарты ИКАО. Свыше двадцати лет выполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих на этот счет из Чикагской конвенции, фактически пушено на самотек. Межведомственная комиссия ИКАО существует на бумаге и не подает признаков жизни.

Недавно, в   ноябре 2013 года, вступило  в силу Приложение 19 «Управление безопасностью полетов». Есть все основания считать, что Россия не готова его применять надлежащим образом. В частности, его стандарты требуют проведение постоянного мониторинга, а это невозможно без опоры на прозрачную и открытую систему классификации  воздушного законодательства, которой нет.

Авиационная общественность давно констатирует  неспособность действующей системы государственного управления обеспечить безопасность полетов в соответствии с международными стандартами ИКАО. Ее исправление и совершенствование возможно путем воссоздания централизованной системы государственного управления гражданской авиацией в  лице соответствующего федерального органа авиационной власти.

3. Воздушный кодекс 1997 года - перепечатка советской модели

В  основе Воздушного кодекса 1997 года лежит разработанный в 1988-1991 гг. проект Воздушного кодекса СССР. Таким образом, главный документ воздушного законодательства глубоко связан с советским прошлым, и эта связь прослеживается на всем правовом пространстве воздушного законодательства. Однако если советское воздушное законодательство работало в унисон с плановой экономикой советского воздушного транспорта, то о постсоветском  воздушном законодательстве этого сказать нельзя. Его советская  начинка несовместима с экономикой рынка.

По этой причине оно оказалось неспособным повлиять на формирование полноценного  рынка воздушного транспорта в России. Не задействованы такие рыночные регуляторы как добросовестная конкуренция, свобода экономической деятельности и свобода предпринимательской деятельности, свободы доступа к рынку и либерализации. Ставка сделана административные рычаги, привычные для советской системы государственного управления гражданской авиацией, что никак не согласуется с рынком.

Удивительно, но авиационному бизнесу приходится доказывать свое право на жизнь по правилам рынка. Этой системе перевозчикам непросто  противостоять в условиях  беспрерывно меняющихся административных усмотрений, указаний и принуждений. На этой почве возникло стойкое экономическое и правовое отчуждение между авиационным бизнесом и властью, которая часто не слышит его голос и навязывает ему свои представления о том, что есть рынок в России и кто на нем хозяин. Командование, а не управление рынком, постоянное демонстрация своей административной силы, создание системы административной зависимости, принуждение авиакомпаний к выполнению различных экономических тягот и обременений – эти и другие причины привели к тому, что российский воздушный транспорт существует в  режиме выживания, что не способствует его процветанию и развитию.   

4. Антирыночный характер воздушного законодательства

За двадцать с лишним лет российское воздушное законодательство не пропиталось  рыночным духом. То, что некоторые по наивности принимают за рынок воздушного транспорта, на самом деле представляет собой юридико-экономический суррогат. Российская экономическая модель воздушного транспорта, которая освящена действующим законодательством, не сопоставима с экономической моделью воздушного транспорта подавляющего числа государств-членов ИКАО, функционирование которой успешно поддерживается режимом «открытого неба» и либерализацией – современным юридическим локомотивом мирового рынка воздушного транспорта. Россия в этом направлении не сделала ни шагу.

Вместо этого упорно проводится политика закрытого неба, доступ к которому обставлен для российских перевозчиков многочисленными требованиями и разрешениями. Первые бывают нередко трудновыполнимыми, а вторые, непросто заполучить во властных авиационных администрациях. Нужны связи, протекции и т.д.  В том виде, как  сейчас оно есть, законодательство непригодно для решения рыночных задач и более того, успешно подавляет рыночную экономику воздушного транспорта и не способствует его развитию.

Мировой опыт подсказывает, чтобы развернуть российское воздушное законодательство в сторону рынка, сделать его эффективным инструментом регулирования рыночных отношений  необходимо кардинально изменить  направленность законов и правил, подходы к их формированию. Вместо формулировок типа «один пишем, тысяча в уме», невнятности и неопределенности  целей и задач законов, целесообразно переформатировать законодательство в действующее на основе передовых инновационных законодательных технологий, разработанных ИКАО в начале 21 века. Только в этом случае российское воздушное законодательство может стать способным регулировать вопросы гражданской авиации адекватно потребностям развития внутреннего и международного сегментов рынка авиаперевозок.

5. Неприятие рекомендаций ИКАО российским регулятором

Под влиянием ИКАО в законодательной практике многих стран давно используется понятие «экономическое регулирование». На его основе устанавливается  четкая и ясная связь  закона с экономикой,  определяются  цели и задачи экономического регулирования в области воздушного транспорта.

Применение понятия «экономическое регулирование» началось еще в 70-80-е годы прошлого столетия. ИКАО уделяет экономическому регулированию большое внимание. Российский законодатель рекомендациям ИКАО на этот счет не следует,  чем обедняются методы и формы регулирующего воздействия  законов на экономическую эффективность деятельности воздушного транспорта. Вместо синхронности экономика и право в сфере гражданской авиации действует разрозненно, асинхронно. Тем самым, невосприимчивый  к инновационным рекомендациям  ИКАО российский законодатель консервирует  отсталость российского воздушного законодательства и заодно воздушного транспорта, о чем свидетельствует статистика. На мировом рынке перевозок  российские перевозчики занимают всего 3%. На внутреннем рынке объемы перевозок  никак не достигнут показателей 1991 года.

Авиаперевозки в западных странах, стимулируемые грамотной и целенаправленной  политикой экономического регулирования, достигают почти  900  миллионов пассажиров в год. На этом фоне 84 миллиона пассажиров, перевезенных российскими авиакомпаниями в 2013 году, преподносимыми министерством транспорта как невероятный успех, выглядят  довольно бледно, если не сказать больше.

6. Ущербная практика регулирования

Ущербных  для экономики воздушного транспорта законов в действующем законодательстве предостаточно. У регулятора вошло в привычку, противоправную и противозаконную, рассматривать перевозчиков как «дойных коров» и обкладывать их разными обременениями, которые перевозчики перекладывают на пассажиров. Создан круговорот, который подрывает экономику перевозок.

Другая особенность законодательных способностей регулятора - готовить бесполезные для дела законы. Например,  не оправдал надежд федеральный закон «О регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними». Ожидалось, что закон будет способствовать формированию в России рынка имущества авиационной техники и заодно содействовать применению Кейптаунской конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования и Авиационного протокола к нему. Правового тандема закона и конвенции  не получилось. Из-за этого, российские перевозчики,  обновляющие  свой авиапарк с помощью лизинга воздушных судов, не получат триллион долларов экономии  и власть  этот факт не волнует.

Не лучше обстоит дело с международными воздушными перевозками. Монреальская конвенция 1999 года, уже больше десяти лет ожидает своей очереди у регулятора, но захолустный режим Варшавской конвенции 1929 года по-прежнему у него в почете. Монреальская конвенция могла бы существенным образом повысить конкурентоспособность российских перевозчиков на мировом рынке авиаперевозок, изменить  ситуацию с правами авиапассажиров, вывести их на цивилизованный уровень. Однако ратификация Монреальской конвенции буксует. На предпринятых  в прошлом и в этом году на  попытках присоединения к ней стоит глубокая печать непрофессионализма  и некомпетентности. Не выполнены   требования  ФЗ «О международных договорах» и общепризнанных принципов и процедур  имплементации международных договоров. Противоречат законопроекты  требованиям, предъявляемым ИКАО к документам о ратификации Монреальской конвенции. И иакое положение дел вполне объяснимо.

7.Упадок профессионализма и компетентности

После распада СССР  система государственного управления гражданской авиацией замучена административными реформами, в ходе которых вымывались опытные специалисты. На смену им пришли «кабинетные» спецы,  за которыми глубокие профессиональные  знания часто вообще не водятся. Невысокая требовательность к профессионализму и компетентности, неразборчивость  в кадровой политике привела к тому, что законотворчеством в Минтрансе занимаются не юристы, а технические специалисты, со смутными представлениями о праве и законотворчестве, с деформированным правосознанием. Именно поэтому, в большинстве случаев,  выходящие из под пера «кабинетных» спецов   законы,  несут печать непрофессионализма и некомпетентности.

Кроме того, у регулятора много текущих долгов в области законотворчества. Много лет регулятор не в состоянии навести правопорядок в сфере аэропортов и авиации общего назначения. Судя по айкью аппарата, занятого подготовкой законопроектов, он не в состоянии предложить что либо дельное для урегулирования деятельности аэропортов и аэродромов. Безучастность регулятора привела к уничтожению наземной материальной базы авиации. Это в США работает 13,5 тысяч аэропортов всех типов. Наш же арсенал насчитывает всего 305  единиц, реально действует 119. Из-за отсутствия закона об аэропортах наземная инфраструктура  превращена в зону рискованных инвествложений  и это при  огромной инвестиционной привлекательности вложений в аэродромную сеть. Эти многообещающие возможности не замечаются и не интересуют регулятора.

Общий вывод:

Воздушное законодательство больше обращено в прошлую, а не в настоящую жизнь гражданской авиации и оно отстало в своем развитии от передовых законодательств на 30-40 лет.  Безнадежна ситуация с правовым просвещением. Наука воздушного права, которая могла бы  просвещать и повышать компетентность всех, кто работает и применяет международное и воздушное право на практике, изведена под корень еще в начале 90-х. Воздушное право не преподается и авиаторы его не знают. Правовой нигилизм и правовое невежество основательно проникло в авиатранспортную отрасль. Авиационной власти до этого дела нет.

P.S. Изумляет позиция Минтранса, изложенная на заседании Комиссии РСПП, по поводу состояния безопасности полетов в России и предстоящей проверки ИКАО в ноябре 2014г. Оказывается с безопасностью полетов у нас все в порядке и, ссылаясь на проверку ИКАО России в 2008 году, был высказан ничем неоправданный оптимизм относительно итогов проверки ИКАО в этом году, с чем председатель комитета В.И.Якунин не согласился и я разделяю его пессимизм. Мало что сделано для учета замечаний ИКАО по результатам проверки 2008 года. Ничего лучшего, как обратиться с письмом к ИКАО об отложении проверки на год, регулятор предложить не смог. Еще больше вызывает недоумение идея привлечение экспертов авиакомпаний к проверке ИКАО. Во-первых, это свидетельствует об отсутствии соответствующих специалистов в аппарате Минтранса.  Во-вторых, в случае провала проверки ИКАО,  виноватыми в этом будут авиакомпании, а не государство, несущее  ответственность  за выполнение обязательств по применению стандартов ИКАО  в соответствии со ст.37 и 38 Чикагской конвенции.