История унификации правил международных воздушных перевозок

Многообразие национальных правил - тормоз  развития международных авиаперевозок. Еще в 20 годах прошлого века мировое авиационное  сообщество усвоило простую истину: многообразие правил международных воздушных перевозок, установленных государствами по своему усмотрению, создают для пассажиров и перевозчиков массу правовых проблем при осуществлении международных воздушных сообщений. Тогда и был выработан инструмент унификации таких правил и их закрепление в международном договоре. Государства определили, какие главные вопросы авиаперевозок стоит выделить из общей массы правил, регулирующих их осуществление, вывести из под законодательной юрисдикции с тем, чтобы возникло единое правовое пространство, в котором правили бы унифицированные нормы, установленные международным договором. Так появилась Варшавская конвенция 1929 г., предназначенная для унификации, а не об унификации, как это указано в Пояснительной записке к проекту нового ФЗ, что уже говорит об уровне «компетентности» его разработчиков.

Принятие Варшавской конвенции позволило устранить правовые «тромбы» с международных воздушных путей в мировом масштабе. Унифицировав некоторые, особенно важные правила международных авиаперевозок, государства стали единообразно применять в своих национальных правовых системах одни и те же правила об  ответственности перевозчика при причинении вреда в случае смерти или телесных повреждений пассажира, утрате, уничтожении и повреждении его багажа при международной авиаперевозке. Также, были решены вопросы предъявления претензий перевозчикам, предъявления им исков международными воздушными путешественниками. Варшавская конвенция 1929 года блестяще справилась с задачей унификации правил международных воздушных перевозок.  В присоединившихся к ней странах  перевозчики, на единообразном юридическом языке унифицированных правил, без проблем  возмещали вред пассажирам, который им был причинен при международной воздушной перевозке.  Помимо упрощения, что было очень важно для улучшения климата отношений между перевозчиками и пассажирами, унифицированные правила оказали большой экономический эффект на развитие международного воздушного транспорта. Эта взаимосвязь между экономикой и правом международных авиаперевозок стала движущей силой, повлиявшей на расширение предмета унификации правил международных авиаперевзок после Второй мировой войны.

Возникновение и крушение «Варшавской системы»

В 50-70 годы Варшавская конвенция подвергалась неоднократным дополнениям, и она обросла различными документами. Возникла, так называемая, «Варшавская система», громоздкая и противоречивая, что подрывало идею унификации и построенный на ее основе единообразный режим международных воздушных перевозок. Система предлагала 44 различных способа применения унифицированных правил, что привело к расколу единообразия, смысла и цели унификации, и делало ее бессмысленной. Появились блоки государств, применявшие одни правила «Варшавской системы», а другими ими пренебрегали. По этой причине к середине 90-х годов перед мировым авиационным сообществом остро встал вопрос: что делать, продолжать региональную и блоковую разобщенность  или вновь встать на путь единообразия, которому когда-то положила начало Варшавская конвенция? Возобладала сила проверенной на практике истины, что без единообразия, базирующегося на унифицированных правилах, мировые международные воздушные перевозки лишатся динамики и экономической эффективности, международные отношения по их поводу придут в конфликтное состояние, что нанесет ущерб и пассажирам, и перевозчикам.

Монреальская конвенция 1999 г. по новому решила задачи унификации, установила новые единообразные правила международных воздушных перевозок.  Участие в ней – это вопрос престижа страны, имиджа ее перевозчиков среди потребителей их услуг, показатель того, является ли перевозчик родом из юридического захолустья, или, напротив, применяет новейшие правила перевозок мирового уровня.

Последствия неучастия России в Монреальской конвенции

Российские международные перевозки по-прежнему осуществляются по старым правилам Варшавской конвенции. По каким-то непонятным государственным соображениям, регулятор не спешит вывести их из юридического захолустья, заменить на новые правила Монреальской конвенции 21 века. В российской государственной действительности часто бывает так, что соображать по высокому, по государственному некому. Не хватает знаний, профессионализма и опыта. Так и у теперешнего авиационного регулятора. Административной реформой 2004 года из системы государственного   управления гражданской авиации были выбиты опытные профессионалы, им на смену пришли специалисты с деформированным правосознанием, низким уровнем компетенции в правовых вопросах авиации. Именно они держат Россию в юридическом захолустье,  решают, нужны ли российским пассажирам права мирового уровня или сгодятся старые. Если пересчитать, какой экономический  ущерб наносится этим российским перевозчикам и какой вклад вносит такая политика в угнетение их конкурентоспособности на  рынке международных авиаперевозок, то ясно, что экономике российского воздушного транспорта по неким «высоким государственным» соображением наносится огромный ущерб, с чем, увы, российские перевозчики покорно мирятся.

Между тем применение новейших унифицированных правил могло бы значительно повысить защищенность российских пассажиров в  международных воздушных сообщениях, существенно преумножить конкурентоспособность российских авиаперевозчиков на мировом рынке авиаперевозок, что могло бы  способствовать развитию российского воздушного транспорта в ногу с передовыми правовыми технологиями, разработанными ИКАО для 21 века.

Уже 10 лет Монреальская конвенция работает во благо экономики воздушного транспорта 103-х государств.  Россия в этой компании не участвует. То, что давно понято здравомыслящей авиационной власти многих стран, какую пользу и выгоду несет Монреальская конвенция для национальной гражданской авиации любой страны, до сих пор не находит должного понимания у российской авиационной власти. Чем еще  можно объяснить излишнюю медлительность в принятии решения о присоединении России к цивилизованным правилам.  

На мировом рынке авиаперевозок российские перевозчики не блещут успехами. На нем они занимают всего 1,5%. Все это следствие недальновидной внутренней политики в отношении российской гражданской авиации. Наивная  ставка на «невидимую руку рынка», которая де мол чудесным образом расставит все по своим местам, разрушительно сказалась на  российском воздушном транспорте и направила его развитие на «африканский путь», а именно, свертывание внутренних, особенно региональных, перевозок, что типично для слаборазвитых африканских стран, и разрушению разветвленной аэропортовой сети.  20 миллионов жителей отдаленных районов Сибири и Дальнего Востока не имеют доступа к авиатранспортным услугам, ранее доступным и широко распространенным.

Присоединение России к Монреальской конвенции может помочь вывести на мировой уровень  конкурентоспособность российских авиакомпаний, сделать ее равной с конкурентоспособностью зарубежных компаний, чего сейчас у них нет, поэтому они поставлены государством в проигрышное положение. Самое главное - права пассажиров международных перевозок перестанут быть правовой «экзотикой» иностранных компаний, приобретут человеческое «лицо» и войдут в правовой обиход российского воздушного законодательства. Сейчас же права авиапассажира в России «вторичны» по отношению к правам перевозчика, что выглядит весьма одиозно.

Достоинства Монреальской конвенции

Какие достоинства новой конвенции, по сравнению со старой? Сохраняя основные положения, служившие международному авиационному сообществу в течении 20 века, новая Конвенция обеспечивает необходимую модернизацию в таких областях как защита прав и интересов пассажиров, ответственности перевозчика, содействует быстрому возмещению доказанного вреда без необходимости прибегать к длительной судебной процедуре. Конвенция облегчает и упрощает использование перевозочных документов (пассажирских билетов, авиагрузовых накладных), позволяя применять для их выдачи электронные или компьютерные средства обработки данных.

По сравнению с Варшавской конвенцией, Монреальская устанавливает в 5 раз больше пределы компенсации за вред в случае смерти или телесного повреждения пассажира (113 100 СПЗ), в 50 раз – компенсацию  перевозчиком  при уничтожении, утере и повреждении багажа (1131 СПЗ), 4694 (СПЗ)  за каждого пассажира за вред, причиненный в результате  задержки при перевозке.  СПЗ (Специальные права  заимствования) - условная расчетная единица Международного валютного фонда при расчетах между странами и для предоставления кредитов. В пересчете на рубли 113100 СПЗ приблизительно равны 4 500 000 рублей, 1131 СПЗ = 38 000 тыс. рублей, 4694 СПЗ = 160 000 тыс. рублей.

Авиаперевозчикам она позволяет добиваться существенной эксплуатационной  экономии за счет упрощенных проездных документов, производимых с помощью электронных средств, в особенности грузовых перевозок, а также эффективнее управлять рисками. К числу достоинств Конвенции стоит отнести пересмотр ИКАО пределов ответственности перевозчика раз в  пять лет в целях учета инфляции. Такой пересмотр состоялся в 2009 году и будет осуществлен в 2014 году. Варшавская конвенция по всем статьям проигрывает Монреальской конвенции. В итоге российские пассажиры при международных перевозках обделены правами, которыми располагают пассажиры из стран Монреальской ориентации, а российские перевозчики, отстраненные  от новой Конвенции, обезоружены и неконкурентоспособны на рынке международных авиаперевозок. Кроме того, российские пассажиры при полетах на самолетах авиакомпаний из стран-участниц Монреальной конвенции, не подпадают под ее юрисдикцию и потому считаются гражданами «второго сорта». Но особой озабоченности на этот счет  авиационная власть России не проявляла.

Даже накануне Олимпиады Россия встретит своих зарубежных гостей по правилам Варшавской конвенции и они невольно попадут в юридической захолустье прошлого века. Предвидеть их реакцию на такое «гостеприимство»  весьма несложно.  Российским перевозчикам в качестве эквивалента предложить иностранным гостям практически нечего.

Независимая правовая экспертиза законопроектов о присоединении

Казалось бы, до регулятора, наконец, дошло, что стоять в стороне от цивилизованного процесса, запущенного конвенцией, ущербно и экономически и политически. И вот в феврале прошлого года был опубликован законопроект о присоединении к Монреальской конвенции. Автор проекта – Минтранс. Следует заметить, применение международного договора наряду с  национальным законодательством  весьма непростое дело, требует особых знаний о технологии имплементации международно-правовых норм, правил законодательной техники встраивания международного договора в национальную правовую систему. В данном случае, от законопроекта требовалось  наладить «мост» между конвенцией и законодательством с тем, чтобы ничто не мешало его использованию теми, кому он нужен – пассажирам и перевозчикам.

Часто власть назидательно рассуждает: «Каждый должен заниматься своим делом», иными словами - печь пироги должен пирожник, тачать сапоги сапожник. Минтранс по-новому прочитал этот афоризм, сделал смелый шаг в его опровержении. Специалистов, с глубокими знаниями международного публичного и международного частного права, воздушного права, без которых присоединение к Конвенции грамотно не осуществимо, у  Минтранса  не нашлось и подготовка законопроекта была поручена специалисту по мукомольному делу!?. Ничего предосудительного в этом регулятор не нашел. На удивительный эксперимент выяснения того, может ли незнающий и необученный правовому делу  специалист  заниматься ответственной правовой работой и что из этого может получиться,  Минтранс потратил 3, 5 миллиона рублей налогоплательщиков. 

Замечу, любой международный договор, к которому присоединилась Россия, автоматически становится неотъемлемой частью российской правовой системы и, в случае расхождений с внутригосударственными нормами, его правила имеют преимущественную силу. Этот конституционный путь, указанный в части 4 ст.15 Конституции, позволяет ратифицировать Монреальскую конвенцию и затем ее прямо применять на практике. Так происходит со многими международными договорами с участием России. Интересен советский опыт применения Варшавской конвенции. Советский законодатель в отношении авиаперевозок принял два документа: «Правила внутренних воздушных перевозок» и «Правила международных воздушных перевозок», что было сделано верно и правильно, а не так как это смешано в общую кучу в «Общих правилах перевозок пассажиров, багажа и груза» 2007 года, с которыми мучаются российские перевозчики.

С юридической точки зрения между договорами внутренней и международной воздушной перевозки есть большая разница, что подметил советский законодатель и показал эти различия в правилах: одни - отражающих специфику внутренних воздушных перевозок, другие - специфику международных воздушных перевозок с учетом Варшавской конвенции. К сожалению, советский опыт постсоветским законодателем не востребован и, как мне кажется, он ему вообще неизвестен в силу общей неподкованности в области права вообще и международного права в частности. Технический специалист, готовивший законопроект, этому  не обучен. Судя по всему, ему также неизвестен конституционный путь включения международных договоров в российскую правовую систему. Регулятор избрал свою самостоятельную дорогу, изобрел свою конструкцию применения Монреальской конвенции, не имеющей ни какого отношения к теории и практике имплементации международных договоров, что может иметь серьезные для России международно-правовые последствия. Подмочить репутацию России не сложно, но как потом ее восстановить, вот в чем вопрос?

Некомпетентный подход Минтранса к ратификации  Монреальской конвенции, побудил Российскую ассоциацию международного права (РАМП) провести независимую научную экспертизу этого плода кабинетной мысли, которая показала, что законопроект не отвечает предписаниям Конвенции и не соответствует критериям и правилам имплементации международных договоров, противоречит Конституции Российской Федерации, федеральному закону «О международных договорах». Замечания были опубликованы 1 марта 2013 года на сайте Avia.ru. И, похоже, в Минтрансе они не остались незамеченными.

И вот появился второй вариант законопроекта о присоединении к этой конвенции. Но корпел над ним все тот же  специалист «мукомольного» дела, но не  международного права. На законопроекте стоит та же печать некомпетентности, что и на первом варианте.

Второй вариант законопроекта – спиной к обязательствам Монреальской конвенции

Международная организация гражданской авиации (ИКАО) выработала требования к ратификации Монреальской конвенции. Присоединяющееся к ней государство должно заявить, что «обязуется точно выполнять и соблюдать содержащиеся в ней положения». Документ о ратификации подписывается главой государства. Поэтому разработчики законопроекта должны проявить высочайшую степень ответственности за качество документов, подготовленных для выполнения процедуры ратификации.

Ратификация Монреальской конвенции затрагивает фундаментальные интересы российского государства в области воздушного транспорта. Анализ второго варианта законопроекта показывает, регулятору не хватает ни компетентности, ни ответственности и вряд ли это прибавит российским международным перевозкам необходимый заряд конкурентности.

В международном праве, кто знает, существует технология применения международных договоров в национальной правовой системе. В зависимости от их специфики законодатель определяет наиболее подходящий способ имплементации и останавливает свой выбор либо на трансформации, либо инкорпорации или легитимации. Следов использования этих способов в законопроекте не обнаруживается. Разработчики пошли своим путем, не имеющим никакого отношения к подлинной международно-правовой имплементации.

Монреальская конвенция целостный документ, унифицированные нормы которого взаимосвязаны и взаимозависимы. Поэтому конвенция должна применяться целиком, без произвольного выделения из нее только тех норм, на которые пала симпатия законодателя, а мотивы выбора известны ему одному и никому больше. Авторы законопроекта разрушают целостность конвенции. Ссылаясь на нее, они предлагают подредактировать зачем-то некоторые статьи Воздушного кодекса, в частности, ст.104 «Договор фрахтования воздушного судна (воздушный чартер)», о котором в конвенции не говорится ни слова. Даже в Пояснительной записке к проекту не объяснено, зачем необходимо это делать с данной статьей Воздушного кодекса. Вопреки этому конвенции приписывается то, чего в ней нет и в помине. Разработчиков это не смущает и они  вносят в Воздушный кодекс правки, не имеющие ни какого отношения к Монреальской конвенции, и преподносят это как ее имплементацию, что прямо нарушает ФЗ « О международных договорах».

Творцам закона он, видимо, неизвестен. Мало этого, предлагаемые  уточнения,  противоречат основополагающим положениям о договоре фрахтования, установленным в ст.787 Гражданского кодекса. Нетрудно предвидеть, какие проблемы возникнут перед правоприменителями из-за того, что в Гражданском кодексе в договоре о фрахтовании сказано одно, а по вине необученного законодателя в Воздушном  кодексе будет другое.

Как и в первом варианте ФЗ, разработчиком не соблюдено требование о точном применении терминологии Конвенции, она подменяется иной, не имеющей к ней никакого отношения. Так в пункте 3 ст.105 редакция статьи остается в прежнем виде,  кроме включения в перечень  перевозочной документации термина «грузовая накладная». В ст. 4 и 5 конвенции говорится об «авиагрузовой накладной» и она придает этому термину совсем другое значение, чем ошибочно предлагаемый термин «грузовая накладная», якобы идентичный конвенционному термину. Этим искажается в одностороннем порядке смысл и значение норм Конвенции, что противоречит Венской конвенции  о праве международных договоров.

Разработчики верят в исключительность российского Воздушного кодекса и его терминов. Иллюзии на этот счет отражены в новой редакции п.2 ст. 116. Как само собой разумеющееся в ней говорится, что «эксплуатант обязан возместить вред…». Да, термин «эксплуатант» прижился в гражданской авиации, но от этого он не лишился недостатков и неопределенности. Его критики, особенно цивилисты, указывают на то, что в Гражданском кодексе он не используется. Другие говорят о том, что нет «эксплуатантов паровозов, тепловозов, грузовых машин и т.д.». Конвенция его не использует, на что не обратили разработчики законопроекта. Новая редакция вносит еще большую неразбериху в понимание термина «эксплуатант», еще значительнее углубляет его неопределенность, что противоречит верховенству права.

Неверно и неточно стыкуется  п.2 ст.117 законопроекта с  Конвенцией в части, касающейся определения периода посадки пассажира на борт воздушного судна, его нахождении и высадки с борта воздушного судна. Этим  создана непростая коллизия между определением конвенции и Воздушного кодекса, которая ведет к ненужным спорам, хотя разработчики законопроекта уверяют в том, что их редакция внесла полную ясность в этот вопрос.

Выбрав произвольную линию частичного изменения некоторых статей Воздушного кодекса, в законопроекте не учитывается, что частичное изменение редакций указанных статей не соответствует принципам имплементации международных договоров. Совершенно неоправданны попытки юридического «ретуширования» некоторых статей Воздушного кодекса и выдать это за  имплементацию предписаний  Конвенции, что ведет к их искажению и неверному толкованию на практике. Вместо тщательного и взвешенного подхода  предлагается частичная имплементации унифицированных правил Конвенции. Этот подход не отвечает ФЗ « О международных договорах».

Неполноценен законопроект с точки зрения методики оценки регулирующего воздействия, принятой недавно Министерством юстиции и обязательной к применению при разработке законопроектов. Следов такой оценки в законопроекте не наблюдается и эта задача в законопроекте не решается. Все это не гарантирует точное и обязательное соблюдение положений конвенции, как это требует ИКАО. Следовательно, отсутствуют гарантии добросовестного соблюдения  обязательств, общепризнанного принципа международного права, закрепленного в Уставе ООН.

С немалыми проблемами применения конвенции при такой  неполноценной имплементации столкнутся пассажиры и авиаперевозчики на практике. Не конкретизированы общие предписания Конвенции о порядке возмещения перевозчиком вреда в случае смерти или телесного повреждения пассажира, уничтожении и утрате багажа, задержки рейса во внутригосударственном праве. Рассчитывать на прямое действие норм конвенции, такую позицию занимают разработчики законопроекта, для чего требуется умение толковать и применять международно-правовые нормы при решении практических дел по международной авиаперевозке, довольно наивно. Такого рода навыки не получили широкого распространения в российской перевозочной практике. Отказавшись от трансформации конвенции во внутреннее законодательство в целостном виде, что значительно упростило бы ее применение и пассажирами и перевозчиками, разработчики фактически лишили их права пользоваться благами конвенции, а также затруднили  доступ к правосудию. Между тем, конвенция предусматривает, что обеспечение этого права входит в число обязательств по конвенции. Таким образом, созданы условия  несоблюдения обязательств по защите прав и интересов пассажиров, объявленных главной целью конвенции.  

Без ответа оставлены вопросы о механизме применения пересматриваемых ИКАО  раз в пять лет пределов ответственности, порядка предъявления исков к служащим или агентам перевозчика в связи с вредом, являющимся предметом Конвенции,  применения российскими судами исков, связанных с «пятой юрисдикцией»  и др.

Процесс перехода от старых к новым правилам международных воздушных перевозок  излишне  затянулся. Похоже, российские пассажиры международных перевозок по-прежнему будет прозябать в юридическом захолустье 20 века.