Кому поручено вдохнуть жизнь в АОН 

В конце октября 2012 г. состоялась встреча Президента РФ В.В. Путина с наиболее именитыми участниками съезда Союза транспортников России. Транспортники поделились с Президентом с  накопившимися проблемами в транспортной отрасли и требующими высочайшего государственного вмешательства. В ряду этих проблем была упомянута Авиация Общего Назначения (АОН). Было сказано, что АОН в России жизни нет, и она не развивается. Конечно, было рассказано, какую важную роль могла бы играть АОН в экономике России. Особый упор был сделан на то, что ее печальная судьба сложилась по вине непутевого, нескладного воздушного законодательства, подавляющего её развитие. Президент проникся грустной судьбой АОН  и повелел создать специальную комиссию. Что и было сделано, и уже в декабре она приступила к работе. Теперь эта комиссия должна оправдать высокое доверие первого лица государства.

Возглавил Комиссию очень уважаемый государственный деятель,  никогда не работавший в авиации, зато имеющий личный вертолет. Среди других членов Комиссии много занимающих высокие должности в авиации. При таком составе от Комиссии ожидается чудо, что она, наконец, разберется в донельзя запущенных проблемах АОН.   Комиссия взяла на себя миссию вывести российскую АОН из состояния застоя. Входящие в нее очень уважаемые люди, вхожие во власть, к тому же далеко не бедные, решили, что правовые  барьеры на пути АОН надо устранить. Комиссия должна решить ее проблемы, до которых у государства не доходят руки.

Рынок АОН в России

Сегодня в России есть кому покупать самолет или вертолет для личного, корпоративного, делового и иного использования. Но таким российским собственникам АОН приходится преодолевать массу правовых трудностей для того, чтобы пользоваться своим воздушным судном так же, как за «бугром», и это их  сильно удручает. Родное воздушное законодательство весьма нелюбезно относится к АОН, потому вместо радостей использование личного воздушного судна приносит много огорчений.

Относительно поступательное движение страны к рынку самым естественным образом вызвало в России спрос на воздушные суда АОН. Пусть он сейчас скромный, но будь правовой режим для АОН внятный и понятный, без многочисленных подвохов и нерешенных проблем, спрос мог бы быть другим и значительно возрасти. Пока деятельность АОН не очень государством поощряется. Многочисленные  правовые барьеры на пути АОН, по неизвестно каким высоким соображениям, государством, почему-то, не устраняются.

Правда, есть оптимисты в правительстве, которые уверяют, что никаких правовых препятствий для АОН не существует. Мол,  деятельность АОН не запрещена, а, следовательно,  разрешена. Но на этом средневековом принципе далеко не улетишь. Если жить по принципу «что не запрещено, то разрешено», то это прямая дорога к  тому, что каждый «аоновец» будет летать по своим правилам, известным только ему одному. К чему это может привести? Россия богата на примеры полетов «аоновцев» с печальным исходом. Мировой опыт свидетельствует, что только строгая правовая регламентация способна сделать деятельность АОН безопасной и эффективной,  а налаженный доступ к свободному и массовому использовании может породить большой потребительский спрос и стимулировать развитие АОН в России. Так обстоит дело на западе. А у нас? Полезно сравнить Россию в  этой области с другими странами.

АОН в России и АОН за рубежом – наследники  двух антагонистических систем   

Сравнивая практику развития АОН за рубежом – в США, Канаде, Европе, Австралии и др., с тем, как было поставлено дело с АОН в СССР и теперь в России, ощущается большая разница. В XX веке существовало «два мира»,  «две системы». В каждой системе, социалистической и капиталистической, (последнюю,  теперь  называют рыночной), сложилась своя экономико-правовая модель  АОН.   

Начиная с  50 -х годов прошлого столетия сформировалась западная модель АОН, показавшая свою высокую эффективность. Этот процесс развивался под  влиянием активного регулирующего вмешательства государства в экономику АОН. Было определено место АОН в нише рынка гражданской авиации, ее предназначение. Очень интересен подход западных законодателей к определению АОН. Ими проводится  четкие  правовые различия в функциях гражданской авиации и отнесения на этой основе одной части авиации к коммерческому воздушному транспорту, а другой к  авиации общего назначения. Из функционального признака исходит законодательство США,  Канады и Европы. В законах подчеркивается, что коммерческий воздушный транспорт предназначен осуществлять широкомасштабные перевозки пассажиров и грузов,  обеспечивать общественные потребности  в услугах по перевозке для широкого круга лиц на основе публичного договора воздушной перевозки. В этой деятельности вправе участвовать частный сектор под контролем государства.

Другая часть гражданской авиации не предназначена выполнять функции коммерческого воздушного транспорта, не способна оказывать услуги по перевозке для  широкого круга лиц. Это иная гражданская авиация - «general aviation», называемая у нас «авиацией общего назначения». К сожалению, когда в 70-х годах переводились документы ИКАО, при переводе части II Приложения 6 «Эксплуатация воздушных судов» к Чикагской конвенции, переводчики не разобрались в тонкостях термина «international general aviation –aeroplants » и перевели его на русский язык не так, как следовало бы. С тех пор термин АОН широко используется в российском законодательстве, создавая при этом массу головоломок для законодателей и пользователей законов, где этот термин применяется.

В последние годы ИКАО стало в своих документах применять термин «воздушные суда малой провозной емкости», что, на мой взгляд, лучше характеризует функциональное предназначение такого типа воздушных судов, не приспособленных для целей воздушного транспорта. ИКАО в 2004 году в «Руководстве по регулированию международного воздушного транспорта» сделала специальную оговорку о том, что «вопросы полетов» не предмет данного документа и указала, что термин «авиация» часто некорректно используется вместо термина «воздушный транспорт» и сделала вывод о том, что «воздушный транспорт является боле конкретным термином, относящимся к аспектам перевозки по воздуху (обычно коммерческим воздушным транспортом). Термин «авиация» является общим термином и включает гораздо больше аспектов, таких как полеты военных, государственных и частных воздушных судов, производство воздушных судов, аэронавигацию, некоммерческие воздушные перевозки и специальные авиационные услуги». Российский законодатель не любит термин «воздушный транспорт» и упорно придерживается термина «гражданская авиация», от чего российское воздушное законодательство выглядит архаичным. От него веет отсталостью и неприспособленностью эффективно оказывать регулирующее воздействие на российскую гражданскую авиацию.

Благодаря мощной поддержке государства, в США, Канаде, Европе и других странах были подобраны правовые «ключи», стимулирующие широкий спрос на технику АОН среди широкого круга потребителей.  Был обеспечен свободный доступ к  АОН  всем, кто пожелал ее использовать в деловых, корпоративных, личных, учебных, спортивных и иных целях, проведения авиационных работ, охраны окружающей среды, научных исследований природных ресурсов на суше и за ее пределами. И при этом в этих государствах никто не полагался на «невидимую руку рынка».

Правовой механизм настроен на обеспечение функционирования экономической модели АОН. Устранение правовых препятствий на пути АОН способствовало  возникновению в западных странах огромного  потребительского спроса на воздушные суда. Сегодня авиационная промышленность США, Канады, Бразилии, Европы поставила их производство для АОН на поток. В результате продуманного регулятивного вмешательства государства сложился цивилизованный рынок авиатехники АОН, а в гражданской авиации сформировалась мощная отрасль, вносящая весомый вклад в экономику своих стран. О внушительности успехов этой отрасли свидетельствует тот факт, что, например, в США вклад  АОН в ВВП больше, чем регулярного коммерческого воздушного транспорта. 100 %  ВВП от гражданской авиации 90% приходится на  АОН, что говорит о многом.

Российский путь развития АОН был другим. Советский Союз  много сделал для внедрения «малой авиации» в стране,  благодаря чему население отдаленных и труднодоступных районов Сибири, Крайнего Севера, Дальнего Востока, Камчатки и Сахалина  обеспечивалось регулярными воздушными перевозками, чего сейчас в помине нет. АОН, в том понимании как она заявила о себе и заняла свое функциональное место в системе гражданской авиации на Западе, в СССР не было. Основные усилия были сосредоточены на региональной авиации. Тотальное огосударствление деятельности «малой авиации»  исключало  возможность использования ее кем либо, кроме государства. Кстати сказать, термин «малая авиация» не прижился в ВК и других законах по воздушному праву.

Сегодня, хотя термин «АОН» узаконен,  государство мало что сделало для перевода АОН на рыночные рельсы. К тому же определение, данное в п.3 ст.21 ВК  построено на отрицании, чего по законам логики нельзя было делать и поэтому оно не работает. Отсутствие логики в законах характерная черта современного российского воздушного законодательства, включая то, что предложила Комиссия.

Двадцать с лишним лет власть флегматично и безучастно наблюдает за тем, как благодаря «невидимой руке рынка» АОН влачит жалкое существование. За это время власть палец о палец не ударила для того, чтобы создать экономические и правовые стимулы для формирования потребительского спроса на воздушные суда АОН, которыми могли бы пользоваться в своих интересах предприниматели, корпоративные  предприятия, частные лица, учебные заведения, спортивные организации, да и само государство тоже.

АОН есть чем заняться в сфере обеспечения государственных потребностей. Чтобы глыбу экономических, правовых и иных проблем АОН решить, России потребуются десятилетия. Россия отстала от запада в области АОН на 40-50 лет и сегодня Россия выступает в роли догоняющей страны. Так что Комиссии по АОН предстоит проделать огромную работу по возрождению АОН и налаживанию ее деятельности в сферах, где регулярный коммерческий воздушный транспорт не применяется.

Комиссия по АОН. Что она может, какой ее КПД?

Комиссия – административный продукт российской системы государственного  управления. Президент ей поручил разрешить давно накопившиеся государственные проблемы АОН. Цивилизованный мир вовсю использует АОН, а российские большие столоначальники никак не поймут, зачем АОН  нужна  России и ее гражданам и они все ждут, когда проявятся чудеса «невидимой руки рынка». Власть требует от общества доказательств, что есть гражданская авиация, которая может служить частным, корпоративным, деловым, предпринимательским и иным целям.

Комиссия исходит из очевидного факта -  АОН в России есть, но существуют препятствия, мешающие ее развитию,  и она берется их устранить. Несмотря на то, что она создана при Президенте, у Комиссии довольно хилые административные ресурсы. Для выполнения задач, поставленных перед ней, Комиссии предоставлен весьма скромный набор административных инструментов: заседать, озадачивать самих себя вот и все. Денег у Комиссии нет, что уже само по себе забавно. Все это характеризует Комиссию как совещательный орган при Президенте и не более того. Властных полномочий, как у министерств и ведомств, также как и денег,  у нее нет. Полный расчет на энтузиазм членов Комиссии, что очень ненадежно. Конечно, есть глубокая вера в невероятную мудрость членов Комиссии, что им известна любая истина по вопросам государственного строительства в сфере АОН,  но пока подтверждений этому нет.  Высокопоставленный состав  Комиссии еще ни о чем не говорит. Как слепок российской бюрократической системы, Комиссия мало чем отличается от действующей государственной системы управления, вполне вписывается в нее. В общем, амбиций у Комиссии много, а амуниции нет.

Несмотря на высокий титул, она вряд ли сможет реально изменить судьбу российской АОН. Слишком невелик объем функций и полномочий Комиссии. Глыба проблем, в соотношении с  объемом полномочий говорят не в пользу Комиссии. Скорее, она надорвется и сгинет во времени, чем ей удастся свершить великие дела. Единственным инструментом, способным продемонстрировать возможности Комиссии по зачистке правового поля АОН от разного рода правовых помех и ограничений, является право законодательной инициативы. Однако это право не подкреплено материально. Финансирование законодательных работ оставлено на усмотрение Комиссии, т.е. дело радеющих за АОН, дело самих радеющих. Похоже, ставка делается больше на «энтузиазм», чем на реальный механизм финансирования. Копеечный подход к финансированию, «за копейку купить канарейку», привел к тому, что далеко небедные члены Комиссии решили  особо не тратиться на подготовку законодательного продукта, сами стали его мастерить, не понимая в этом практически ничего. Острая нехватка компетенции в области законотворчества подменена «голым», пардон, «энтузиазмом».

Опыт Европы в области регулирования АОН.

Напомним, что объединенная Европа,  вложила в течение 70-90–х годов  в разработку оптимального правового режима АОН, работающего на экономику АОН и содействующего ее процветанию,  порядка 100 миллионов евро. К строительству экономической и правовой площадки АОН были подключены десятки европейских научных организаций. В России таких организаций нет, а тех, что были, прикончила «невидимая рука рынка». Теперь же, руководимая  ЕС «рука рынка», поставила  на нормальные правовые рельсы экономику АОН, приносящую европейцам миллиардные доходы. Соотношение затрат и полученных доходов 1 к 100. В  деятельность АОН вовлечены тысячи малых и средних предприятий, обеспечивающих работой сотни тысяч граждан ЕС. Необыкновенно ярок рынок имущества авиационной техники АОН. 

Первые итоги работы Комиссии

Получив довольно скромные полномочия, Комиссия заработала в традиционном русском стиле административных подпорок, создаваемых властью, для демонстрации своей толковости управления государственной делами. В большинстве случаев, такие подпорки располагают не бог весть какими возможностями, но битком заполнены уважаемыми людьми, которым приятно ощущать свою  значительность и приближенность к решению великих государственных дел. Как представляется, титул Комиссии, созданной при Президенте, завлек многих известных людей, хотя знатоками экономических, правовых и рыночных проблем АОН, они не являются. Пока работа свелась к проведению торжественных заседаний Комиссии в Казани и Краснодаре, где ее глава обещал завалить «аоновцев» различными льготами, субсидиями и благами.

Также, по инициативе главы Комиссии принят нелепый, чудовищно неграмотный с юридической точки зрения  «Кодекс чести пилотов авиации общего назначения». На поводу этой дикой правовой безграмотности пошел Минтранс, утвердивший кодекс своим приказом. Помимо заседаний «партийно-хозяйственного актива», в декабре прошлого года Комиссия создала Рабочую группу по совершенствованию законодательства в области АОН. Возглавил ее юрист, в миру он сенатор, молодой, энергичный, но не очень сведущий  в вопросах воздушного права. Такими же несведущими оказались другие члены рабочей группы. Юристов специалистов по воздушному праву нашлось немного, да откуда им взяться в стране, где наука воздушного права убита.  Словом, разношерстный  состав разработчиков,  явная непросвещенность и дилетантство многих из них в правовых вопросах АОН не обещал ничего хорошего. Так оно и вышло.  

Было бы неверным считать, что подготовка законопроектов по воздушному праву - исключительная компетенция юристов. Это далеко не так. Вопрос заключается в том, что только грамотно организованное сотрудничество юристов со специалистами других специальностей, как это, например, сделано в ИКАО и ИАТА, может дать желаемый законодательный продукт. Задача юриста состоит в переводе общественных отношений в области гражданской авиации на язык закона.

В итоге, юристы занялись типичным для нашего времени латанием  Воздушного кодекса.  Причем делается это выборочно и весьма субъективно и бессистемно. К предложению разработать фундаментальную концепцию правового регулирования АОН руководитель группы  отнесся  с иронией. Между тем, согласно научной технологии концепция АОН была бы способна помочь в выборе правильного курса совершенствования законодательства об АОН,  установить,  отчего надо избавляться и какие  изменения необходимо внести. Концепцию  подготовили, но не обсудили. Что же предложила Комиссия? Во-первых, уточнить термин «АОН». Во-вторых, изменить понятие «коммерческая воздушная перевозка. В-третьих, исключить аэродромы АОН из системы сертификации. В-четвертых, ввести новое понятие «аэродром авиационной инфраструктуры АОН». В-пятых уточнить условия договора на выполнение авиационных работ. В-шестых, снять ограничения на осуществление ряда авиационных работ.

Ущербная правовая мотивация предложений об АОН

Оценить эти предложения необходимо на основе «Методики оценки регулирующего воздействия», Приложения №3 к Приказу Минэкономразвития России от  27 мая 2013 г. Судя по всему, разработчики с ней не знакомы, что достаточно ясно характеризует их уровень компетентности, да образованности тоже. Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, как разработчики лихо приписывают ВК недостатки, которых в нем нет. В частности, неосновательно утверждается, что п.3 ст.21 ограничивает выполнение авиационных работ АОН. Предмет этой статьи –  разграничение гражданской авиации на «коммерческую гражданскую авиацию» и «авиацию общего назначения» и все. Правильно или неправильно ли оно проведено - отдельная тема для обсуждения.

Предлагаемый перечень авиационных работ, неправомерно расширяющий права АОН на их проведение противоречит определению «авиационные работы» ИКАО, имеющее преимущественную силу согласно ч.4 ст. 15 Конституции РФ. Кстати сказать, разработчики демонстрируют абсолютную непросвещенность в вопросах международного права, не учитывают Конституцию, в которой ясно сказано, что российское правовое пространство состоит из международного и российского права и в случае совпадения объекта регулирования преимущественную силу имеет международный договор, в данном случае Чикагская конвенция. Несоответствие законопроекта на этот счет - веское основание для его отклонения.

Взрывоопасна идея разработчиков изменить понятие «коммерческая воздушная перевозка» п.3 ст.101 ВК. Они уверяют, что его необходимо привести в соответствие с Приложением 6 к Чикагской конвенции. Потрясающая наивность, вернее, невежество авторов этой идеи состоит в том, что понятие «коммерческая воздушная перевозка», содержащееся в Приложение 6 «Эксплуатация воздушных судов» II части «Международная авиация общего назначения» специально разработано  ИКАО для АОН и имеет совсем другие цели, чем традиционное понятие «коммерческая воздушная перевозка», связанное с целями и задачами  регулярного коммерческого воздушного транспорта.  Воплощение идеи заменить понятие п.3 ст.101 ВК на понятие, приспособленное к целям АОН, разрушительно скажется на договоре воздушной перевозки, базовом регуляторе отношений перевозчика с пассажиром и регулировании перевозок воздушным транспортом в целом.

Помимо этого, разработчики предлагают освободить аэродромы АОН от бремени сертификации. Соответствующее изменение на этот счет предлагается внести в пункт 1 статьи 8 Воздушного кодекса. Сейчас аэродромы регистрируются и сертификат подтверждает их  годность к эксплуатации. Поэтому они у всех на виду и их деятельность контролируется государством. «Аоновские» аэродромы предлагается  вывести  из под контроля государства.  В этом случае собственникам АОН будет легче, а главное дешевле, обустраивать свои аэродромные угодья где угодно и как угодно. Можно будет наплевать на требования безопасности, предъявляемые к аэродромам, и обустраивать их в соответствии со вкусами  хозяев. К чему это может привести?

Если такое предложение будет узаконено, то страна получит огромное удовольствие увидеть там сям размещенные аэродромы (вернее «аэродромчики», типа садовых участков), с которых будут взлетать и садиться воздушные суда АОН. Пойдет процесс стихийного размещения таких «аэродромчиков», что в корне противоречит верховенству права безопасности гражданской авиации, подтвержденному в Воздушном кодексе РФ и других нормативных и правовых актах по воздушному праву.

Конечно, не следует ставить  аэродромы АОН на одну доску с аэродромами «Шереметьево», «Домодедово» и «Внуково» и т.п.. К примеру, в США, аэродромы  АОН не подлежат сертификации. Однако при этом, к ним предъявляются жесточайшие требования обеспечения безопасности, от которых эксплуатантам аэродромов АОН не увернутся. Авторы поправок в ВК могут возразить, что и у нас все будет строго. Некий «уполномоченный орган» в области гражданской авиации будет допускать к эксплуатации аэродромы АОН «при условии соблюдения… требований… авиационной безопасности, установленных федеральными авиационными правилами». Подобная бланкетная норма, отсылающая к неопределенности и отдаленной временной перспективе принятия таких правил, фактически обращена в вечность. Все потом - любимый прием российского бюрократического законотворчества, лишающий норму жизненной силы и создающий видимость регулирования, а это приведет к тому, что сначала приоритет будет дан свободе  от сертификации, а затем  наступит черед безопасности. Должно быть ровно наоборот. Часть II Приложения 6 к Чикагской конвенции содержит ясные стандарты  на этот счет, но ими разработчики проекта закона пренебрегли, хотя были обязаны это сделать. Некомпетентность по этой части просматривается по всему проекту законодательного продукта Комиссии.  

Освобождение аэродромов АОН от сертификации, как это предложила Комиссия, может способствовать появлению аэродромных « черкизонов», особенно в московской области и других подобных предместьях крупных городов. К тому же, потакание «аэродромчикам» чревато тем, что государство сделает большой подарок наркодельцам, контрабандистам и террористам. Кроме того, откроется новая линия коррупции. Отвести земельные участки под аэродромы АОН весьма непросто, если нет финансового стимулирования со стороны заинтересованных лиц. Много вопросов создает процедура согласования предоставления земельных участков для АОН с органами аэронавигационного обслуживания. Если они добро не дадут, с земельного участка нельзя будет ни взлететь и ни сесть и  бессмысленно будет его приобретать. Словом, предложения Комиссии об АОН не выводят, а загоняют ее в еще больший правовой тупик, чем он есть сейчас.