Российская наука воздушного права. Часть 1

Российская наука воздушного права. Часть 2

В первую очередь необходимо воссоздать  централизованную систему государственного управления гражданской авиации на основе жестких принципов иерархии и субординации. В существующем виде государственная система неспособна эффективно управлять  воздушным транспортом. Чтобы править  по новому, нужен новый Воздушный кодекс. Нынешняя его конструкция архаична,  консервирует статус закрытого воздушного пространства, где тесно и неуютно перевозчикам и аэропортам, потребителям их услуг пассажирам, и вольготно  живется архаичной административно-командной системе, которая выступает в роли благодетеля авиационного бизнеса, реально создающего материальные ценности и вносящего большой вклад в экономику страны. Воздушный кодекс ставит административное управление над бизнесом и не возлагает на власть ответственность за последствия своего управления для экономики воздушного транспорта. Такая политика привела к ампутации значительной части экономического наследия, полученного Россией в области гражданской авиации после развала СССР. Воздушный кодекс не подтверждает свободы экономической и предпринимательской деятельности, гарантированные Конституцией. Самое удивительное явление на российском рынке авиаперевозок, это статистическая иллюзорность конкуренции. На некоторых маршрутах иногда толкаются десятки авиаперевозчиков, а  цены на пассажирские перевозки  не падают. Возникает вопрос, почему конкуренция, могучий экономический и правовой инструмент рынка на западе работает в пользу пассажира, у в России нет?

Второе. Существует острая потребность в систематизации воздушного законодательства, которое сейчас насчитывает свыше 8 тысяч нормативных актов. Эти документы не классифицированы и, следовательно, поиск необходимого документа затруднен и часто заканчивается ничем. Приведение правового хозяйства в порядок блокируется Департаментом государственной политики в области гражданской авиации Минтранса, а это закрывает путь идеям «электронного правительства», открытости и доступности, а, следовательно, информированности предприятий и организаций гражданской авиации. «Складируемые» кое - как, в «навалку» законы и правила, представляют собой электронные непроходимые дебри, делающими правовую информацию трудно  доступной для авиапредприятий. Невозможным становится осуществление постоянного мониторинга законодательства в области обеспечения безопасности полетов, как это требуется  сделать в соответствии со стандартами Приложения 19 «Управление безопасностью полетов» к Чикагской конвенции.  Система классификации воздушного законодательства будет способствовать открытости и доступности для широкого круга пользователей, позволит проводить постоянный мониторинг по правилам ИКАО. Еще пять лет назад по собственной инициативе систему классификации воздушного законодательства я создал. На тему, как она выглядит и каково ее содержание, неоднократно выступал с научными докладами. Комитет по транспорту Государственной Думы обращался в Минтранс и указывал на острую потребность законодателей в упорядочении и систематизации воздушного законодательства, без чего работа по его совершенствованию сильно затруднена. Минтранс послал Комитет по транспорту искать следы систематизации в информационно-справочных системах «КонсультанПлюс» и «Гарант». Следов в них не нашлось, поскольку эти компании этим вопросом не занимаются.

Третье.  Авиатранспортная  отрасль заражена эпидемией правового нигилизма. Даже на государственных  высотах управления гражданской авиацией  не видят ничего страшного в том, что правовой работой занимаются те, кого можно смело отнести к тем, кто занимается «не своим делом», хотя только и слышно, что «каждый должен занимать своим делом». Выправить деформированное правосознание способно открытие магистратуры по специальности «воздушное право», организация дистанционного обучения. При поддержке правительства Украины и Казахстана в Киеве и Астане при вузах гражданской авиации созданы кафедры ИКАО. В России подобного нет, и это отрицательно сказывается на правовом и профессиональном кругозоре работников  гражданской авиации.      Чтобы приостановить процесс правовой деградации в авиатранспортной отрасли, от чего страдает качество государственного и корпоративного управления, необходимо наладить переподготовку кадров как для государственных органов, так и юридических служб авиакомпаний и аэропортов.

Четвертое.  Ресурсы и потенциал международных договоров России по воздушному праву  плохо используется как органами исполнительной авиационной власти, так и авиапредприятиями. Отсутствует национальный механизм применения стандартов и рекомендуемой практики, что является доказательством невыполнения Россией обязательств, вытекающих из ст.37 и 38 Чикагской конвенции. Все это дело поправимое при наличии, как у нас принято говорить, политической воли, которая никак не проявляется уже двадцать с лишним лет.

Пятое. Вступление в ВТО, без надлежащей к этому подготовки участников рынка воздушных перевозок, наносит им большой вред. Государство, власть бездействует. До сих пор, авиапредприятия не знакомы с правилами ВТО, не умеют и не знают, как их применять в своей коммерческой политике. Государство должно срочно ликвидировать свою задолженность в этой области и организовать обучение  авиаторов умению работать по правилам ВТО.

Шестое. Совершенно запущенно корпоративное воздушное право. Развивается оно по усмотрению сторон договорных отношений, и принцип свободы автономии воль и равенства  сторон применяется в искаженном виде. Как правило, кто-то  свободен  диктовать свои условия договора, а кто-то вынужден их принимать. Особенно деформировано регулирование отношений перевозчиков с аэропортами и аэропортов с перевозчиками. Государство знает, но ничего не предпринимает для того, чтобы в стране появилось цивилизованное корпоративное воздушное право. Ущербность корпоративного права, в таком виде как сейчас оно есть, как мне кажется, не осознают сами авиаторы, и  они  ничего не делают для наведения порядка в собственном правовом хозяйстве.

Седьмое. Специфика воздушного транспорта такова, что его деятельность порождает сложные, весьма специфические гражданско-правовые отношения. Гражданский кодекс, при всей фундаментальности и монументальности его общих положений хорош всем, кроме одного. Ему не всегда под силу разрешить гордиевы узлы  гражданско-правовых отношений, возникающих в ходе деятельности  воздушного транспорта.  По хорошему, по правильному, общие положения ГК,  отличный  камертон настройки гражданско-правовых норм,  регулирующих  специфические гражданско-правовые отношения  по поводу перевозочной деятельности, авиационного и аэропортового имущества, прав пассажиров и других.  До сих пор  законодатель эту работу не провел и, судя по всему, и не собирается.  К сожалению, поставщики авиатранспортных услуг привыкли решать вопросы корпоративного права кто во что горазд. В пересчете на затраты  они каждый год несут огромные убытки, исчисляемые сотнями миллионов рублей. Специальная конкретизация общих  установочных положений  Гражданского кодекса применительно к воздушному транспорту способна не только упорядочить корпоративные авиатранспортные  отношения, привести их в цивилизованный вид, но и создать эффективную систему корпоративного воздушного права.  

Восьмое. Поставщикам услуг не стоит надеяться, что государство, когда - нибудь, озаботится  судьбой корпоративного права. Мне кажется, сами поставщики услуг, если поймут свою экономическую выгоду, должны  сделать то, что давно уже практикуют западные авиакомпании. Они активно подключаются к законотворческой  деятельности, финансируют ее, а затем с помощью государства, его  механизмов  возводят  в ранг авиационных законов и правил. В этом случае происходит не столкновение, а сращивание интересов государства и авиационного бизнеса. Пока в России государство и авиационный бизнес в этом вопросе действуют разобщено. Бизнес сильно обольщается на счет власти.  Заметно одно. Государство не спешит развернуть  работы по упорядочению корпоративного права, оставляя авиационный бизнес наедине с его проблемами.

Девятое. Первостепенное значение в прошлом и настоящем в законодательстве России придается правам перевозчиков. Правам пассажиров в Воздушном кодексе и другим  нормативным  и правовым актам,  регулирующим права пассажиров, уделяется весьма скромное место. На нуле права пассажиров, пользующихся услугами аэропортов. Этому способствует, в частности, отсутствие закона об аэропортах. Представление российского законодателя о вторичности прав пассажиров по сравнению с правами перевозчиков завело российское воздушное законодательство в тупик и значительной отсталости от передовых законодательных  законодательств, где пассажир главная фигура.

В международной практике права пассажиров имеют приоритет. По идеологии ИКАО пассажир  центральная  фигура перевозочной деятельности и поэтому правовая направленность национальных законов и правил должна быть подчинена защите прав пассажира и его экономических интересов. По этим причинам ИКАО, а вслед ней  законодательная практика западных стран, пошла по пути введения  понятия «экономическое регулирование», под которым понимается исключение  принятия национальных законов и правил, ущемляющих прямо или косвенно права и экономические интересы пассажиров. Российская законодательная практика это понятие не использует и не применяет. Вместо этого российский законодатель то и дело разрабатывает и принимает законы, которые, в конечном счете, потрошат карман  пассажира.  Принятие таких законов  ведет к повышению тарифов на услуги перевозчиков,  безумным ценам на авиабилеты. Пассажиры реагируют на это падением потребительского спроса на перевозки. Российский  законодатель  эту экономическую зависимость часто не учитывает, возлагает на  перевозчика разного рода тяготы, рассматривает их как дойные коровы, а они  свою очередь  их  автоматически перекладывают на пассажира, тем самым отбивая у него охоту летать самолетами российских авиакомпаний. Уже сейчас на российском рынке международных авиаперевозок российский пассажир предпочитает услуги западных авиакомпаний, которые ему обходятся значительно дешевле. Нужно поменять  «любовь» законодателя  к перевозчику на «любовь» к пассажиру, а его  права водрузить на пьедестал.

Десятое. Составная часть национальной системы воздушного транспорта наземная инфраструктура – аэропорты и аэродромы. Уцелевшая ее  часть от нашествия «невидимой руки рынки» существует в неприглядном виде и неспособна обеспечить потребности системы  воздушного транспорта. Конечно, есть «витринные образцы» - Шереметьево, Внуково, Пулково, Владивосток. Есть также образцы успешного аэропортового ведения  дела частным капиталом и примером такого рода, естественно, является Домодедово. При всех значительных успехах этих аэропортов, они, на мой взгляд, погоды на российском воздушном транспорте не делают. На огромной территории огромной страны аэропортовая жизнь фактически застыла, в чем виновато государство. Его флегматичное, индифферентное отношение  к аэропортовой сети, доставшейся России по наследству от  Советского Союза, привело к тому, что из почти 1500 тысяч объектов  былой аэропортовой и аэродромной структуры, действующих осталось 119, что ничтожно мало для страны. Восстановление прошлой мощи  аэропортовой сети не двигается с места.  На это  у государства нет хватает денег.. В таких случаях говорят: «Нет денег, дайте свободы». А выпустить ее на волю способен только закон об аэропортах, которого страна тщетно ждет почти пятнадцать лет после принятия Воздушного кодекса 1997 г.  

Государством создана патовая ситуация. Нет денег на восстановление аэропортов и аэродромов, но и нет свободы экономической и предпринимательской деятельности, гарантированной Конституцией, а ее отсутствие отпугивает потенциальных инвесторов.   Власть  не спешит ее предоставить в полном объеме, как этого требует Конституция, держит ее в государственном «резерве», наверно для будущих, более отважных инвесторов. Сегодня таковых на горизонте нет.  В результате создана «мертвая зона» отчуждения аэропортов и аэродромов  от живительного потока  инвестиций, на пути которого возведена плотина « ни себе, ни людям». Над всем этим возвышается власть, глубокомысленно взирающая на все эту уснувшую систему  аэропортов и аэродромов. Пробудить ее способен закон об аэропортах, который  может  открыть широкую дорогу  инвестициям и вдохнуть в них жизнь. Поощряемая государством,  по непонятно каким причинам, правовая безалаберность и неупорядоченность делает зыбкой и неустойчивой экономику даже  благополучных на первый взгляд аэропортов. Экономика аэропортов без опоры на закон, не способна к устойчивому развитию. Сейчас государством ведется длительный и мучительный эксперимент. Его цель выяснить, способны ли  аэропорты и аэродромы  жить и работать  «без наркоза» закона. В ходе этого эксперимента полегло немало аэродромов и аэропортов, а те, что еще действуют, ждут своего часа и продолжают жить  без  закона. Только закон об аэропортах может  привести в чувство аэропортовую сеть России, ее восстановить и  настроить на обеспечение общественных потребностей в аэропортовых услугах, которых сегодня так в стране не хватает.

Одиннадцатое.  В законодательном нокдауне находится АОН, которую  путают с региональной авиацией, обслуживавшей в СССР местные воздушные линии воздушными судами малой провозной емкости. Есть киношное название этой авиации : «небесный тихоход» или «воздушный извозчик». Еще популярнее «малая авиация». Но и ей не повезло. Законодатель забраковал законопроект  « о малой авиации». В 2006 году законодатели внесли дополнение в Воздушный кодекс, чтобы специально образом выделить из общей массы гражданской авиации АОН. Образ получился некоммерческий. АОН отлучили от коммерции. И вышло очень наивно и нескладно. Общее законодательное  недомогание на счет АОН появилось на почве филологического недоразумения, возникшего при переводе в конце 70-х годов II части  Приложения 6 «Эксплуатация воздушных судов» к Чикагской конвенции. Наука давно уже  подметила несоответствие термина АОН, переведенного на русский язык, базовому английскому термину. Законодатель это филологическое недоразумение   не заметил и пошел по ложному пути, посчитав, что достаточно отлучить АОН от коммерции и наступит полная законодательная ясность в этом вопросе. Однако этого не произошло, и она стала еще более запутанной. Загнанная в подполье коммерция  все равно находит выход.  Существует практика « серых» перевозок АОН. К примеру, в огромной томской области ими занимаются автобусные станции ???. Они нанимают или берут в аренду вертолеты, которые выполняют по требованию желающих коммерческие полеты и  продают, как ни в чем не бывало, автобусные билеты на коммерческие рейсы. За рубежом уже давно  отладили правовую систему под нужды АОН  и теперь от ее деятельности доходы получают больше, чем от коммерческого воздушного транспорта. Россия отстала  в этом вопросе от запада  лет на 40-50. Чтобы  разблокировать ситуацию и выпустить АОН на «волю», необходимы мощные, а не «булавочные», законодательные решения. Пока законодательные мощности государством не запущены и дело АОН стоит на месте. Это означает одно: отсталость России в области АОН будет  «расти опережающими общемировые темпы».

Двенадцатое.   14 ноября 2013 года наступила эра  новых подходов к обеспечению безопасности полетов, разрабатывавшихся ИКАО в течении десяти лет.  В этот день вступает в силу Приложение 19 «Управление безопасностью полетов» к Чикагской конвенции 1944 г. и  государства-члены ИКАО будут обязаны сделать все, чтобы его стандарты применялись в национальной правовой системе. Государства обязаны принять Государственную программу обеспечения безопасности полетов, где должно быть все расписано и разложено по полочкам, определены юридические параметры систем управления безопасностью полетов (СУБП), которыми должны руководствоваться  авиапредприятия ( поставщики обслуживания согласно терминологии ИКАО) при разработке и принятии индивидуальных СУБП. Помимо этого, государство обязано определиться в понимании «приемлемого уровня безопасности», «рисков» и «факторов риска» и осуществлять «постоянный мониторинг» ситуации с обеспечением безопасности полетов в стране. Если кто-то думает, что можно затянуть процесс  применения стандартов Приложения 19, отсидеться, как говорится, «в кустах», то могу заверить, что они жестоко ошибаются. В этот же день вступила поправка 101 к Приложению 8, которая касается СУБП для поставщиков авиационной техники. Никаких отговорок и уклонений от ее соблюдения  от государств не принимаются. Новые подходы  ИКАО требуют  кардинального пересмотра российского законодательства, регулирующего вопросы безопасности полетов по старинке. Россия поддержала разработку новых инициатив ИКАО, но мало что сделала для их реализации у себя. Дополнение ст.24 Воздушного кодекса на этот счет не решает проблему перевода национальной системы безопасности полетов на новые рельсы. Для этих целей действующая система государственного управления гражданской авиацией совершенно никуда не годится. Она должна быть в этом случае централизованной, а этого и в помине нет. Безучастно взирает государство на встревоженность авиаторов по поводу отсутствия директивных указаний относительно юридических параметров СУБП, на основе которых авиапредприятия будут вправе создавать свои СУБП. Не дожидаясь  этих указаний, авиакомпании самостоятельно, на свой взгляд и вкус, их создают, что не соответствует стандартам Приложения 19. Такие «самопальные» СУБП без подтверждения их действительности государством могут быть запросто признаны юридически недействительными при предъявлении документов  СУБП авиационным властям  иностранного государства. Это создаст  юридический повод для запрета полетов самолетов провинившейся иностранной компании в данное государство. Медлительность и неспешность государства развернуть всю законодательную и организационную систему управления гражданской авиации в сторону новых подходов ИКАО  и поставить ее на рельсы стандартов Приложения 19 может привести к тому, что российские перевозчики лишатся права выполнять международные перевозки по вине нерасторопного государства и этим им будет нанесен огромный экономический ущерб.