В данной статье представлен обзор механизмов и инструментов профессионального стратегического планирования развития региональных авиаперевозок, освещены основные аспекты применения лучших международных практик. Статья публикуется в нескольких частях. В первой части рассмотрены особенности развития региональных авиаперевозок в Российской федерации, освещены международные подходы к развитию региональных авиаперевозок и лучшие практики других стран.
В последующих частях статьи будут рассмотрены современные подходы к моделированию региональных маршрутных сетей авиаперевозок в рамках макрорегионов и регионов, вопросы подготовки аэропортовой инфраструктуры для проектов развития региональной авиации и многие другие вопросы.
Обзор текущей ситуации
В течение 1991-2012 гг. доля региональных авиалиний в структуре внутрироссийских перевозок сократилась с 75% до 25%, доля местных – с 27% до 3%. За этот период количество прямых авиационных связей между регионами Российской Федерации сократилось в несколько раз, а пассажиропотоки переориентировались на Москву, ставшую единственным полноценным центром внутреннего транзита.
В настоящее время 75% всех пассажиров, перевозимых авиакомпаниями внутри страны, прилетают в Москву или вылетают из нее, 61,5% пассажирооборота перевозок на расстояния до 1000 км приходится на воздушные линии, пунктом отправления или прибытия в которых является Москва. Для перевозок на этих воздушных линиях в 75% случаев используются среднемагистральные узкофюзеляжные самолеты. Такие линии обладают устойчивым всесезонным пассажиропотоком и не требуют субсидирования со стороны государства.
Существующая маршрутная сеть внутренних воздушных линий отражает сложившуюся модель социально-экономического развития Российской Федерации с Москвой в качестве основного экономического центра.
В то же время, многие экономисты отмечают, что дальнейшее развитие страны требует повышения роли регионов в экономике и создание новых центров активного роста. Для решения этой задачи необходимо повышение мобильности населения и формирование устойчивых межрегиональных транспортных связей. Сложившаяся модель перевозок сдерживает развитие не только гражданской авиации, но и экономики многих регионов.
Основными причинами, приведшими к разрушению существовавшей в СССР системы региональных рейсов, являются:
- существенное падение в 1991-2000 гг. реальных доходов населения и уровня платежеспособного спроса на перевозки;
- отсутствие в 1991-2000 гг. инвестиций в модернизацию и развитие аэропортовой инфраструктуры;
- конкуренция со стороны субсидируемого железнодорожного транспорта (в настоящее время из средств федерального бюджета Российской Федерации компенсируется 30% стоимости перевозки в общих вагонах поездов дальнего следования);
- дефицит парка современных региональных самолетов и самолетов для местных линий, отсутствие в продуктовой линейке отечественных авиапроизводителей серийно производимых реактивных и винтовых самолетов вместимостью до 50 кресел.
Сокращение количества местных и региональных воздушных линий приводило до недавнего времени к разрушению единого экономического пространства внутри Российской Федерации и входящих в ее состав федеральных округов. Последствиями этого процесса являются:
- разрушение системы внутри- и межрегиональных экономических связей;
- замедление темпов роста валового регионального продукта субъектов федерации;
- сложное финансовое положение региональных авиакомпаний и аэропортов, не имеющих достаточных объемов работы в условиях низкого платежеспособного спроса на перевозки.
Таким образом, для создания единого транспортного пространства внутри Российской Федерации и входящих в ее состав федеральных округов, учитывая значимую роль воздушного транспорта, требуется формирование эффективных вариантов моделей маршрутной сети региональных авиаперевозок, разработка и реализация эффективных механизмов государственной поддержки.
Первые существенные шаги для развития маршрутных сетей уже были сделаны на федеральном уровне.
В частности, приняты и реализуются следующие документы:
1. Дорожная карта развития региональных авиаперевозок, утвержденная поручением Правительства Российской Федерации 29.11.2012г. №АД-П9-7212.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.01.2013г. №1 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году» и Постановление Правительства Российской Федерации от 29.07.2013г. №634 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 16.01.2013г. №1».
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 2013 г. № 265 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом на территории Северо-Западного, Сибирского, Уральского и Дальневосточного федеральных округов».
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 2013 г. № 509 «О предоставлении в 2013 году субсидий организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети Российской Федерации».
6. Акты Правительства Российской Федерации, обеспечивающие субсидирование приобретения региональных воздушных судов за счет средств федерального бюджета
7. Другие документы.
Следует отметить, что механизмы формирования и реализации некоторых из выше указанных актов при обосновании предполагали, что во главе угла могут стоять интересы отдельных авиакомпаний и даже аэропортов, без обоснования субсидируемой маршрутной сети с целью достижения общего социального и экономического эффекта, в том виде, в котором это мы можем наблюдать в международной практике.
Рассмотрим международный опыт.
Действующие системы государственной поддержки и регулирования региональных авиаперевозок в США, Канаде, Странах Европейского Союза, Австралии
В международной практике государственная поддержка региональной авиации существует практически в каждой экономически развитой или развивающейся стране.
Наиболее характерным примером лучшей международной практики из стран Северной, Центральной и Южной Америки является реализация программы субсидирования региональных рейсов в США.
По программе Наиболее значимых авиалиний (Essential Air Service – EAS) через Департамент транспорта США (US DOT) с 1978 г. распределяются субсидии авиакомпаниям, выполняющим полеты в небольшие населенные пункты, расположенные по всей стране. Субсидируются коммерчески непривлекательные авиалинии, которые не получили бы регулярного авиасообщения без государственного субсидирования. Программа действует на территории 32 штатов основной территории страны, а также на Гавайях и Аляске. В рамках программы обслуживаются воздушные линии, соединяющие 153 населенных пункта в США. Объем субсидирования в рамках программы был увеличен с 54 млн. долл. США в 2011 г. до 143 млн. долл. США в 2012 г. Планируется, что в последующие 3 года объем субсидий будет уменьшаться и в 2015 г. составит 93 млн. долл. США.
15.02.2012 г. Президент США Б. Обама подписал акт (“FAA Modernization and Reform Act of 2012” (H.R. 658*2)), устанавливающий долгосрочную программу финансирования Федеральной авиационной администрации. С 2012 г. из программы исключены аэропорты, которые обслуживают менее 10 рейсов в день, за исключением аэропортов на Гавайях и Аляске, а также аэропорты, расположенные на расстоянии более 175 миль (281,64 км) при поездке наземным транспортом от крупных или средних узловых аэропортов (хабов).
Стоимость билета субсидируемых рейсов ранжируется от около 100 долл. США до более 800 долл. США в зависимости от дальности полета и региона расположения аэропорта, фактических эксплуатационных затрат на выполнение рейса.
При этом величина субсидии в тарифе может варьироваться от 5% до 90%.
Сразу необходимо отметить, что данный подход к определению выпадающих доходов к субсидированию существенно отличается от применяемого на данный момент в России в рамках проектов субсидирования авиаперевозок.
Другим примером применения эффективных механизмов государственной поддержки с одновременным использованием инструментов государственного регулирования, является Европейский Союз.
Страны Европейского Союза, каждая в отдельности, и в рамках единого экономического пространства союза, имеют богатую историю государственного регулирования авиаперевозок.
Опыт государственного регулирования внутренних авиаперевозок представляет большой интерес в связи с тем, что для принятия единого решения по государственному регулированию в рамках Европейского Союза, единым принципам и подходам, проводится предварительная большая работа по исследованию и согласованию мнений множества участников данного процесса, с учетом лучших практик и интересов всех стран-членов ЕС.
В Европейском Союзе предпочтителен подход обеспечения воздушных перевозок по Обязательствам по обслуживанию населения (PSO - Public Service Obligation), однако, несмотря на то, что данный регион мира известен своим стремлением к гармонизации, интерпретация и применение механизма PSO воздушных перевозок значительно отличается в различных странах-членах ЕС.
Страны ЕС могут вводить PSO на отдельных маршрутах, если считают, что услуги воздушного транспорта жизненно необходимы для экономического и (или) социального развития регионов, которые обслуживают эти маршруты, и что без субсидий и (или) регулирующих мер для их защиты в этих регионах не будет поддерживаться удовлетворительный уровень регулярных воздушных перевозок. Хотя страны-члены ЕС должны принимать условия и требования, обозначенные в статье 16 Air Services Regulation 1008/2008, интерпретация понятия «адекватность авиационных услуг» зависит от мнения органа управления общественным транспортом конкретного государства, вводящего PSO.
Если ни одна авиакомпания не согласна осуществлять авиаперевозки на оговоренных условиях, правительство страны может ограничить доступ к маршруту до одного перевозчика и предложить финансовую компенсацию перевозчику за соответствие PSO.
В то время как PSO может вводиться страной-членом ЕС для маршрута между ее территорией и территорией другой европейской страны, более 90% обязательств по обслуживанию населения относятся к внутренним рейсам.
Более детальные исследования ЦСР ГА данного вопроса показывают, что вследствие географических различий на протяженности ЕС (например, на территории Греции много небольших островов, таким образом потенциально много регионов, подходящих для ввода PSO), существует значительная неоднородность и дисбаланс применения среди различных регионов в Европе (ЕС) с точки зрения обеспечения рейсов PSO. Например, в Норвегии и на малонагруженных маршрутах, обслуживающих Шетландские острова в Шотландии, эксплуатанты PSO используют достаточно небольшие ВС для обеспечения жизненно важных услуг в этих наиболее труднодоступных частях регионов. Во Франции, напротив, многие маршруты PSO обслуживаются крупными ВС, такими как А320 или даже Boeing 777-300ER, частично потому что на этих маршрутах в летние месяцы пассажиропоток достаточно велик. Поскольку эти маршруты часто конкурируют с наземным транспортом, проводились исследования с целью изучить, действительно ли эти маршруты PSO имеют право на существование; некоторые исследования указывают на социальные и экономические преимущества PSO в Европе, или они являются скорее продуктом рыночного протекционизма или вмешательства лоббистских групп.
Средняя длина маршрута колеблется от примерно 600 км (Франция) до 200 км (Норвегия). Средняя пассажировместимость колеблется от крупных ВС на 110-70 мест (Португалия и Франция) до 50-35 мест (Испания, Швеция и Германия), в Шотландии используются меньшие ВС, вплоть до 10-15-местных. В Норвегии минимально используются 15-местные ВС, большинство используемых ВС – 37 мест. Средний уровень субсидий в Германии составляет около 120 Евро на пассажира, в Норвегии, Швеции и Шотландии – около 60 Евро на пассажира, во Франции и Португалии – чуть выше 20 Евро на пассажира.
Несмотря на неоднородность анализируемых европейских стран (вследствие географического разнообразия и различиях в интерпретации механизма PSO), были обнаружены интересные схемы восприятия транспортных управлений и авиационных администраций, участвовавших в одном из исследований.
Результаты в приведенной таблице указывают на то, что авиационные администрации рассматривают PSO в основном с точки зрения удовлетворения двух основных потребностей. Для труднодоступных или изолированных населенных пунктов обеспечение услуг (часто считается главным приоритетом), позволяющих поддержать современный уровень жизни (доступ к здравоохранению, социальным услугам, органам управления, образованию, посещению родственников и т.д.) считается критически важным. Другие страны рассматривают программу PSO в первую очередь как средство поддержки экономического и регионального развития (в среднем наибольшее количество баллов, и поэтому в среднем наиболее важная причина для органов власти) выбранных районов.
Другие более детальные результаты данных исследований представлены в аналитических обзорах ЦСР ГА.
Австралия является одной из немногих стран, где федеральное правительство и правительства макрорегионов страны уделяют значительное внимание развитию и поддержке региональных авиаперевозок.
Особенно отметим, что в данной стране имеется большой опыт регулирования авиаперевозок и защиты региональных авиакомпаний от «разрушительной» конкуренции.
При этом за последние годы в Австралии достаточно хорошо изучены вопросы результативности мер государственного регулирования и сформулированы принципы и правила на уровне федерации и на уровне отдельных штатов в части регулирования доступа к рынку при осуществлении авиаперевозок на маршрутах с низкой загруженностью.
Также большой интерес представляет австралийский опыт регулирования региональных авиаперевозок в связи с тем, что в данной стране макрорегионы (штаты) вправе устанавливать свои нормы регулирования, при этом происходит ежегодный доклад Национальному совету по конкуренции, в котором каждый регион подводит итоги тех или иных мер регулирования. Подводятся общие сравнительные итоги.
Необходимо отметить, что позиция в защиту регулирования, занятая правительствами нескольких штатов в 2001 и 2002 была реакцией на финансовые сложности, испытываемые региональными авиакомпаниями и ряд банкротств.
Центр стратегических разработок в гражданской авиации (ЦСР ГА) изучил историю вопроса регулирования авиаперевозок в 4 штатах Австралии, где оно осуществляется: Западная Австралия, Южная Австралия, Квинсленд, Новый Южный Уэльс.
Экспертные отчеты Национального совета по конкуренции Австралии (например, NCP 2004a) в основном описывают экономические преимущества и затраты на ограничение конкуренции для удовлетворения целей региональной авиации, оценки NCP могут в каждом конкретном случае включать гораздо более широкий спектр аспектов общественных интересов, не связанных с экономикой, которые могут быть предложены для поддержки конкретных мероприятий.
Основные мероприятия могут быть сгруппированы в стратегии:
чтобы гарантировать, что определенные нерентабельные региональные маршруты обслуживаются регулярным авиационным пассажирским транспортом;
чтобы стабилизировать предоставление услуг регулярного пассажирского транспорта на рентабельных, но малозагруженных маршрутах.
Отчеты содержат концептуальную модель, которая может помочь разобраться в большом количестве параметров расчета рентабельности и определить, нужно ли вмешательство, и если да, то какого рода.
Правительство считает, что если задача транспортного обслуживания требует субсидирования услуги, эта субсидия должна быть прозрачной и прямой, а не скрытой и косвенной. С созданием NCP в 1995 году, четыре штата, регулировавшие авиацию внутри штата подали соответствующие законодательные акты для рассмотрения в совете.
По итогам опыта, приобретенного на протяжении более 17 лет, наиболее интересной является текущая ситуация с регулированием авиаперевозок Министерством транспорта Штата Новый Южный Уэльс.
Использующаяся в настоящее время законодательная база штата для лицензирования воздушного транспорта была введена в действие в рекомендациях государственной рабочей группы по авиации 2007 года, и состояла из пятилетнего срока лицензии (с марта 2008 года по март 2013 года) и порога регулирования в 50 000 пассажиров в год. Маршруты с объемом пассажиропотока меньше порогового значения, связанные с аэропортом Кингсфорд Смит в Сиднее, лицензируются на одного эксплуатанта.
Министр транспорта продлил текущую законодательную базу на новый срок действия лицензий. Авиамаршруты внутри Нового Южного Уэльса (в/их аэропорта Кингсфорд Смит в Сиднее) продолжат регулироваться, если только регулирование не будет отменено министром. Применяется следующая политика:
Порог для лицензирования маршрута на одного эксплуатанта – 50 000 пассажиров в год.
Лицензии выдаются на срок 5 лет (с марта 2013г. по март 2018г.).
В случае если объем пассажиропотока на регулируемых маршрутах превышает порог в 50 000, лицензия на пять лет имеет преимущественную силу над отменой регулирования маршрутов.
Лицензии на регулируемые маршруты действуют полный срок, в зависимости от условий лицензии.
Маршруты с объемом пассажиропотока более 50 000 пассажиров в год, что составляет около 87% всех пассажиров на рейсах внутри штата в Новом Южном Уэльсе, являются нерегулируемыми, как и любые маршруты внутри штата, не связанные с аэропортом Кингсфорд Смит в Сиднее.
Также для сравнительного анализа вызывает интерес система государственной поддержки и регулирования авиаперевозок в Канаде.
В то время как США полностью отменили регулирование и предоставляют минимальный уровень услуг, Канада первоначально сохранила небольшое регулирование с постепенной его отменой и передачей малонагруженных маршрутов системе государственной финансовой поддержки. В то время как США (как и европейские PSO) выдает контракты на основе системы конкурентных заявок, Канада оказывает необходимую поддержку для специфичных потребностей, таких как перевозки продуктов, медикаментов, почты, инструментов и оборудования и перевозок по медицинским требованиям. Поддержка также связана с особенными целями поездок, например, медицинским обслуживанием. Собственность и эксплуатация инфраструктуры децентрализованы, и поддержка перевозчиков также децентрализована (нет никаких федеральных программ в отличие, например, от централизованной системы EAS в США).
Более детальная информация по системам государственной поддержки и регулирования в зарубежных странах может быть представлена в ЦСР ГА.
В 2012 году Центром стратегических разработок в гражданской авиации было проведено исследование международного опыта создания благоприятных условий развития региональных авиаперевозчиков за счет дополнительных инструментов государственного регулирования, направленного на защиту региональных авиаперевозчиков от необоснованной конкуренции.
Основные выводы, полученные при выполнении исследования следующие:
В международной практике экономически развитых стран существуют механизмы государственного регулирования конкуренции, направленные на создание благоприятных условий развития региональных авиаперевозчиков. Государства осуществляют регулирование доступа к рынку для новых игроков при низком спросе на конкретной авиалинии, чтобы избежать негативных последствий для действующих авиаперевозчиков, предотвратить необоснованную «разрушительную» конкуренцию.
Регулирование доступа новых игроков на авиалинию целесообразно вводить, когда спрос на авиаперевозку на конкретной авиалинии достаточен для загрузки рейсов одного авиаперевозчика для выполнения им экономически оправданных рейсов.
Регулирование доступа авиаперевозчиков на малозагруженных авиалиниях экономически оправдано не только при условии субсидирования авиаперевозок, но и при низком уровне рентабельности авиаперевозчиков, если за счет данного регулирования обеспечивается стабильность и регулярность осуществления авиаперевозок, снижается риск прекращения работы авиакомпании из-за появления так называемой «разрушительной конкуренции» при входе нового авиаперевозчика на линию.
Немаловажным аспектом на убыточных или низкорентабельных региональных направлениях является поддержание необходимого уровня затрат на обеспечение летной годности воздушных судов, на обучение персонала и другие аспекты обеспечения безопасности полетов. Конкурентное давление при необоснованной разрушительной конкуренции заставляет региональных авиаперевозчиков снижать расходы на обеспечение безопасности полетов. Практика показывает, что в первую очередь идет экономия на затратах на техническое обслуживание и обучение персонала, что напрямую влияет на безопасность полетов.
Таким образом, с учетом ведущего международного опыта, вопросы разумного подхода к регулированию рынка с целью избежания «разрушительной» конкуренции на многих региональных авиалиниях должны быть учтены авиационными властями при реализации дорожной карты развития региональных авиаперевозок.
Статья предоставлена для публикации авиационно-космическому интернет-порталу AVIA.RU Network и информационному порталу Aviation EXplorer Центром стратегических разработок в гражданской авиации (ЦСР ГА) в рамках реализации проекта Центра компетенции развития региональных авиаперевозок. Любое использование текста статьи возможно только с целью ознакомления. Текст статьи полностью или частично не может быть использован в коммерческих или некоммерческих целях без предварительного согласия ЦСР ГА и авторов статьи.
Статья написана в соавторстве с Директором департамента развития (ЦСР ГА) Монаховой Ириной Борисовной.
комментарии (2):
ЭКСПОРТ НОВОСТЕЙ/RSS