ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПЯТОГОСОЗЫВА

КОМИТЕТ ПО ТРАНСПОРТУ

 

Председателю Правительства

Российской Федерации

В.В.ПУТИНУ

 

В целях дальнейшего развития инфраструктуры воздушного транспорта и повышения качества услуг в сфере аэропортовой деятельности Комитет Государственной Думы по транспорту 13 мая 2010 года провел «круглый стол» на тему «Актуальные проблемы развития инфраструктуры воздушного транспорта».

В ходе «круглого стола» были обсуждены актуальные проблемы состояния инфраструктуры воздушного транспорта, правового регулирования и научно-технического обеспечения, а также намечены перспективные пути и направления развития имеющегося потенциала в целях повышения эффективности функционирования воздушного транспорта.

С учетом изложенного, направляю рекомендации «круглого стола» для использования в работе. 

Приложение: на 10 л, в1 экз.

 Рекомендации «круглого стола» на тему:

Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 3 февраля 2001 года, определяют «формирование развитой сети внутренних и международных воздушных сообщений и обеспечение ее эффективного функционирования в соответствии с возможностями воздушного транспорта и спросом на воздушные перевозки» в качестве одного из приоритетных векторов дальнейшего развития отечественного воздушного транспорта. 

Следует также отметить, что в силу географических особенностей и размеров территории, недостаточного развития наземных транспортных коммуникаций, особенно в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока, для Российской Федерации состояние и развитие воздушного транспорта играет важное политическое и экономическое значение для решения текущих и стратегических задач не только социально-экономического характера, но и оборонного. Приоритетными в данной сфере остаются вопросы не только пополнения и обновления парка воздушных судов, но и дальнейшего развития аэропортового комплекса, наземной инфраструктуры, повышение безопасности полетов и качества обслуживания, открытие новых местных авиалиний.

Кроме этого, воздушный транспорт обладает потенциалом создания новых рабочих мест с относительно высокой заработной платой, в том числе  занятостью в сфере высоких технологий.

В данной связи следует отметить, что в период с 1992 года количество действующих аэродромов сократилось с 1302 до 329. В ряде случаев материально-техническая база действующих аэродромов не соответствует текущим потребностям технологического процесса. Отмечается низкая обеспеченность их объектами аэропортовой инфраструктуры, особенно грузовыми комплексами, складами авиационных горюче-смазочных материалов,   а также ангарами для обслуживания воздушных судов. Данные обстоятельства являются причинами недостаточного уровня экологической безопасности.

Наибольшей деформации подверглись региональные и местные маршрутные сети. Если в 1990 году региональные перевозки составляли 76% от общего количества перевезенных авиационным транспортом пассажиров, а местные – около 27 %, то в 2009 году на долю региональных перевозок приходилось только 26,1 %, а местных – 2,5 %. Как следствие, произошло значительное сокращение региональных авиасвязей и местных маршрутов, снизилась частота полетов, закрылись 990 региональных аэропорта. Низкая платежеспособность населения, а также высокая себестоимость перевозки пассажиров воздушным транспортом, вызванная неизменностью затрат на рейс, предопределяет снижение  мобильности населения.

Анализ ситуации, сложившейся в сфере инфраструктуры воздушного транспорта, свидетельствует о том, что в настоящее время удалось изменить тенденцию к сокращению аэродромной сети и заложить основы для решения задач как по ее развитию, так и по повышению эффективности использования федеральной собственности, не подлежащей приватизации в аэропортах Российской Федерации. Создано ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» (ФГУП АГА(А). В условиях посткризисного роста объемов перевозок аэропорты (аэродромы) гражданской авиации, в основном, обеспечивают необходимый уровень обслуживания пассажиров и авиакомпаний, а основные аэропорты (аэродромы) способны принимать современные воздушные суда.

Вместе с тем следует отметить, что модернизация инфраструктуры аэропортов (аэродромов) осуществляется недостаточными темпами. Около 70 % взлетно-посадочных полос с искусственными покрытиями были построены 20 лет назад и более. Большинство из них требуют реконструкции и ремонта.

Не смотря на то, что основные фонды имеют значительный износ, осуществить модернизацию такого рода объектов только за счет собственных средств в большинстве аэропортов не представляется возможным. Анализ их финансового положения показывает, что с прибылью работают всего несколько десятков аэропортов. Подавляющая же часть других работает либо с убытками, либо с нулевым балансом. По-прежнему в самом сложном положении находятся аэропорты (аэродромы), расположенные в районах Крайнего Севера и местных воздушных линий.

Анализ ресурсного обеспечения реализации Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года в части касающейся развития национальной аэропортовой сети и наземной инфраструктуры аэродромов (аэропортов) позволяет говорить о том, что без широкого привлечения финансовых ресурсов субъектов Федерации, только за счет бюджетных инвестиций, сохранить и развивать действующую региональную аэропортовую сеть будет весьма сложно. В данной связи необходимо привлечение средств субъектов Российской Федерации для консолидированного финансирования их модернизации и ремонта.

Ввиду не принятия своевременных должных меры по концентрации финансовых ресурсов на пусковых объектах сроки строительства и реконструкции на них взлетно-посадочных полос и других сооружений значительно затянулись. В ряде случаев темпы работ снижаются для того, чтобы отсрочить период начисления налога на имущество. В 2010 году существующий порядок начисления налога на имущество аэродромных комплексов, его размер, а также сумма арендной платы за пользование земельными участками предопределяют для ФГУП АГА(А) налоговые платежи в бюджеты субъектов Российской Федерации в размере 3,2 млрд. руб. в то время как общая сумма арендной платы в год от всех аэропортов страны, имущество которых сдано в аренду, составляет не более 447 млн. руб. в год.

Желание увеличить инвестиционную привлекательность заставляет аэропорты идти по пути придания им статуса «хабов». При этом не учитывается, что основными показателями для оценки перспектив развития конкретного аэропорта являются интенсивность воздушного движения и пропускная способность взлетно-посадочной полосы, а не количество пассажиров.

Следует также отметить, что первоочередное ориентирование на развитие международного авиасообщения приводит к одностороннему развитию инфраструктуры воздушного транспорта. Так, с учетом результатов такого рода мер, можно ставить вопрос об избыточности объектов инфраструктуры воздушного транспорта в Московском авиатранспортном узле и недостаточном количестве такого рода объектов в региональных и местных аэропортах. Такой подход приводит к деформации степени развития российской аэропортовой инфраструктуры, притом, что на 60 % территории страны, обслуживаемой малой авиацией в категории региональных и местных маршрутов, сосредоточено около 28 000 населенных пунктов и проживает около 12 млн. человек.

На финансовое положение аэропортов и, в перспективе,  на развитие их инфраструктуры в немалой степени оказывают влияние сборы,  устанавливаемые за аэропортовое обслуживание. При действующей системы регулирования сборов неизбежно возникают вопросы, а на каких принципах и правовых основах определяется тот или иной размер сборов. Причем не только их размеры, но и сроки рассмотрения заявок аэропортов Федеральной службой по тарифам, которые в некоторых случаях неоправданно затягиваются.

Участники «круглого стола» отмечают, что в настоящее время эффективному развитию инфраструктуры аэропортов (аэродромов) препятствует устаревшая нормативная база. Количество и качество объектов инфраструктуры аэропортов (аэродромов) во многом определяется содержанием нормативной базы для их проектирования, строительства или реконструкции. Все основные нормативные документы по проектированию и строительству аэропортов (аэродромов) гражданской авиации морально устарели и значительно отстали от современных требований. При утверждении принципиальных решений, определяющих облик объектов аэропортовой (аэродромной) инфраструктуры  XXI века, контрольно-надзорные органы руководствуются устаревшими Строительными нормами и правилами (СНиП) и другими нормативными документами,  которые совершенно не соответствуют международным требованиям и международному опыту. При этом процесс разработки такого рода нормативных документов необходимо осуществлять в форме открытых конкурсов. Такой подход позволит привлечь к разработке такого рода документов лучших российских и зарубежных специалистов, тех, кто на сегодняшний день обладает наибольшими интеллектуальными  возможностями в данной сфере.

Дальнейший подъем российской экономики на новый качественный уровень требует совершенствования транспортной инфраструктуры, в том числе и аэропортов (аэродромов). Их дальнейшее развитие и реконструкция должны идти по пути использования современных технологий, путем вычленения базовых, ключевых объектов, создающих заделы для качественного изменения ситуации в данном сегменте транспортной инфраструктуры. 

В целях достижения целевых показателей Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России» необходимо существенно повысить темпы модернизации аэропортовой (аэродромной) инфраструктуры, в том числе за счет привлечение средств субъектов Российской Федерации и внебюджетного финансирования для консолидированного финансирования такого рода проектов.

Подавляющее количество аэропортов не имеют экономической возможности для своего инфраструктурного развития за счет включения инвестиционной составляющей в стоимость билета. Поскольку наземная инфраструктура воздушного транспорта является одной из составляющих по обеспечению транспортной  мобильности российских граждан, то средства на ее модернизацию и развитие инфраструктуры необходимо предусматривать за счет бюджетных инвестиций.

В данной связи, в качестве еще одной из существенных задач, стоящих перед государством, является создание условий для развития бизнеса всех хозяйствующих субъектов в аэропорту и получение от их деятельности налогов. Развитие хозяйственной  деятельности на базе обновленной инфраструктуры аэропортов (аэродромов) с неизбежностью приведет к увеличению налоговых отчислений в бюджеты всех уровней, которые составляют суть окупаемости федеральных средств, вкладываемых в развитие такого рода инфраструктуры.

Несмотря на то, что отмечается рост бюджетного финансирования, его объемы находятся на все еще недостаточном уровне. Поэтому необходимо активно использовать механизмы привлечения внебюджетных источников финансирования, которые не были задействованы по ряду различных причин. При формировании соответствующих условий, основными формами государственной поддержки развития инфраструктуры аэропортов (аэродромов), могут быть:

• разработка и принятие государственных программ по поддержке и развитию региональных (местных) перевозок, предусматривающих субсидирование расходов по эксплуатации региональных авиалиний и ставок по кредитам на приобретение новой авиационной техники;
• разработка специальных требований по максимальной унификации по составу зданий и сооружений, численности работающих, типовых проектов аэропортов для региональных и местных авиалиний, что позволит сократить стоимость проектирования, строительства, сертификации и эксплуатации такого рода объектов;
• использование механизмов государственно-частного партнерства;
• создание условий для увеличения доли в доходах аэропортов от непрофильных видов деятельности;
• передача на условиях концессии прав владения и пользования объектами аэродромной инфраструктуры;
• совершенствование нормативной базы применения механизма концессии.

Совершенствование правового регулирования данного вопроса должно идти по пути разработки и принятия базового федерального закона, регулирующего правоотношения, возникающие в процессе аэропортовой деятельности. Основой такого рода нормативной базы мог бы стать федеральный закон «Об аэродромах, аэропортах и  аэропортовой деятельности в гражданской авиации Российской Федерации».

В части повышения эффективности управления государственной собственностью в сфере инфраструктуры воздушного транспорта важным вопросом является разработка соответствующего правового акта по вопросу концессий в аэропортах. Разработка и принятие такого рода законодательного акта позволит, по мнению участников «круглого стола», существенно повысить эффективность государственно-частного партнерства в части управления не подлежащей приватизации государственной собственностью аэропортов в рамках сотрудничества между государством и хозяйствующими субъектами, основанного на балансе общественных и коммерческих интересов.

Финансирование развития инфраструктуры аэропортов (аэродромов) осуществляется в рамках реализации подпрограммы «Гражданская авиация» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)». Периодически Правительством Российской Федерации осуществляется корректировка данной Программы на предмет уточнения не только ее основных целей и задач, но и сроков ее реализации, а также ресурсное обеспечение планируемых мероприятий.

В данной связи участники «круглого стола» считают, что мощным стимулом к активизации механизма развития в России сети региональных и местных аэропортов, могла бы стать соответствующая федеральная целевая программа, которую следует рассматривать как составную часть Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года.

Для решения задач по минимизации бюджетных расходов на поддержание в эксплуатационном состоянии и дальнейшее развитие инфраструктуры и повышению качества услуг в сфере аэропортовой (аэродромной) деятельности необходимо предусмотреть возможность передачи во временное пользование или в доверительное управление стратегическим инвесторам, операторам или специализированным управляющим компаниям объектов аэропортовой (аэродромной) инфраструктуры в форме концессии или по договору аренды.

С учетом высокого процента износа такого рода оборудования и инфраструктуры, а также недостаточной урегулированностью взаимоотношений между руководством аэропортов и потенциальными операторами (управляющими компаниями), такого рода механизм может быть эффективен и пользоваться спросом только при создании государством системы финансово-экономических льгот и преференций. 

 Рассмотрев представленные материалы, заслушав и обсудив доклады и выступления, участники «круглого стола» рекомендуют и предлагают:

Комитету Государственной Думы по транспорту:

1. Одобрить законодательную инициативу по разработке проекта федерального закона «Об аэродромах, аэропортах и  аэропортовой деятельности   в гражданской авиации Российской Федерации и о внесении изменений                 в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и поддержать данный законопроект в случае его внесения на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
2. Продолжить работу по совершенствованию законодательного регулирования правоотношений, возникающих в ходе строительства и модернизации объектов инфраструктуры воздушного транспорта.
3. Взять под контроль выполнение данных Рекомендаций.

Правительству Российской Федерации:

1. Рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и принятия государственной программы по поддержке и развитию региональных (местных) перевозок, предусматривающей развитие аэропортов-хабов регионального уровня, субсидирование расходов по эксплуатации региональных авиалиний     (50 % – федеральный бюджет, 50 % – региональные бюджеты) и ставок  по кредитам на приобретение новой авиационной техники;
2. Предусмотреть дальнейшее развитие программы дотирования пассажирских авиаперевозок с Дальнего Востока путем расширения перечня аэропортов европейской части России, подпадающих под действие данной программы.
3. Рассмотреть вопрос о целесообразности освобождения от уплаты земельного налога со строящихся, реконструируемых и модернизированных объектов транспортной инфраструктуры, включая и объекты инфраструктуру воздушного транспорта, на срок до 15 лет, по аналогии с внесенным Правительством Российской Федерации законопроектом, предусматривающем освобождение от налога на имущество организаций на срок до 15 лет в отношении находящихся на их балансах объектов транспортной инфраструктуры, в части увеличения их балансовой стоимости за счет выделенных капитальных вложений на строительство, реконструкцию и модернизацию.
4. С учетом устаревшей нормативной базы строительства объектов инфраструктуры воздушного транспорта, активизировать работу по разработке и введению в действие нового поколения строительных норм и правил (СНиП), а также иных нормативных документов, осуществляющих техническое регулирование, стандартизацию и техническое нормирование строительства и модернизацию объектов инфраструктуры воздушного транспорта с учетом международных стандартов и инновационных технологий.
5. Рассмотреть вопрос о введении механизма рассмотрения и утверждения ФСТ России размера рыночной арендной платы за пользованием федеральным имуществом – аэродромными комплексами, позволяющими обеспечить экономическую целесообразность их эксплуатации.
6. Активизировать разработку и внедрение экономически обоснованных методик расчета регулируемых тарифов аэропортов, учитывающих доходность на капитал и необходимость осуществления капитальных вложений.
7. Предусмотреть возможность расширения утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2008 года № 907-р перечня разрешенных в пределах пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации видов деятельности за счет включения в него иных видов, направленных на повышение качества оказания пассажирам услуг, а также повышающих эффективность коммерческого использования инфраструктуры аэропортов.