17 ноября 2013 произошла первая в мире авиационная катастрофа с коммерческим воздушным судном рейса авиакомпании «Татарстан» по маршруту Москва – Казань после начала применения 14 ноября 2013 Приложения 19 «Управление безопасностью полётов» к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации. К сожалению, это не то достижение, которым Россия могла бы гордиться. Аварийность в российской авиации в последние годы также оставляет желать много лучшего. По мнению многочисленных авиационных властей России (мировой рекорд по количеству регулирующих органов в области гражданской авиации в одном государстве), дело в плохих пилотах и безответственных руководителях авиакомпаний, которых надо строже наказывать, а количество авиакомпаний сокращать.

Однако авторитетные в мире авиации люди считают почему-то по-другому. Вот, например, мнение президента Международной ассоциации воздушного транспорта (IATA) Тони Тайлера: «Россия нуждается в приведении авиационного законодательства в соответствие с международными нормами».

И мне кажется, что оно гораздо ближе к истине. Россию в ноябре 2014 года ожидает очередная проверка ИКАО по обеспечению безопасности полётов, которая на фоне наших «успехов» в этой области может иметь катастрофические (в прямом и переносном смыслах) последствия для нашей гражданской авиации. Поскольку проверять ИКАО будет именно государство, то в своём выступлении я остановлюсь в основном на том, что необходимо предпринять на государственном уровне для повышения безопасности полётов в РФ и успешного прохождения проверки ИКАО.

Как я уже сказал, с 14 ноября 2014 года применяется 19 ПРИЛОЖЕНИЕ «УПРАВЛЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТЬЮ ПОЛЁТОВ» к Чикагской конвенции о международной гражданской авиации, которое УСТАНАВЛИВАЕТ ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВА ПО УПРАВЛЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТЬЮ ПОЛЁТОВ. В соответствие с ним государство:

• Устанавливает подлежащий достижению Приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полетов.
• Принимает Государственную программу по безопасности полётов (ГосПБП)для управления безопасностью полетов в государстве в целях достижения приемлемого уровня эффективности обеспечения безопасности полетов гражданской авиации.
• Требует внедрения СУБП находящимися под его контролем поставщиками обслуживания.

Это принципиально новый подход к вопросам безопасности в гражданской авиации, связанный с невозможностью регулирующим органом контролировать все принятые на сегодняшний день в гражданской авиации регламенты и стандарты. Так, например, в гражданской авиации РФ на сегодняшний день действует порядка 7 тыс. оставшихся с советских времён стандартов. Ещё около 14 тыс. – в авиационной промышленности. Я уверен, что никто здесь не сможет не только сказать, что в них содержится, но даже вспомнить все их названия. Так что в случае чего всегда можно выявить нарушение требований. Как говориться, был бы авиаспециалист, а статья всегда найдётся. Но к безопасности полётов это часто не имеет никакого отношения. Поэтому мир пошёл по другому пути. Ставится задача на уровне государства или поставщика обслуживания в виде Приемлемого уровня эффективности обеспечения безопасности его авиационной деятельности (обязательно в количественном выражении), одобряется его Система управления безопасностью его авиационной деятельности (для государства это ГосПБП) и отслеживается выполнение им заданных показателей.

Поэтому в РФ необходимо до проверки ИКАО определить:

• Параметр, характеризующий эффективность обеспечения безопасности полётов в РФ.
• Подлежащий достижению Приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полётов в РФ.
• Политику и цели в области обеспечения безопасности полётов в Российской Федерации.

Поскольку государство, прежде всего, интересует, чтобы при авиаперевозках погибало как можно меньше людей, то параметром, характеризующим эффективность обеспечения безопасности полётов в государстве, может быть коэффициент R5, показывающий во сколько раз больше или меньше в данном государстве погибает людей при перевозке одинакового количества пассажиров по сравнению с мировыми показателями по текущему среднему уровню за последние 5 лет.

R5 = МРФ/MМИР/NРФ/NМИР, где МРФ – количество погибших в авиакатастрофах в РФ, MМИР – количество погибших в авиакатастрофах в мире, NРФ – количество перевезённых за год пассажиров в РФ, NМИР – количество перевезённых за год пассажиров в мире. На Рис.1 представлены значения этого параметра для последних 5 лет.

рис.1

Из приведённого графика видно, что в России при авиаперевозках в среднем в год погибает в шесть раз больше людей, чем при авиаперевозках такого же количества людей в мире (для 2013 г. – больше, чем в 10 раз).

Таким образом, в РФ целью в области обеспечения безопасности полётов может быть достижение в течение ближайших пяти лет уровня эффективности обеспечения безопасности полётов не ниже достигнутого в мире.

(Кстати, думаю, что плохие показатели безопасности полётов в России играют не последнюю роль в страшном нежелании Минтранса России принять количественные характеристики эффективности обеспечения безопасности полетов в РФ, которые, правда, мотивируют это нежеланием планировать катастрофы. Если это так, то их интеллект находится на уровне интеллекта некоторых советских авиационных чиновников середины ХХ века, когда, как мне рассказывал известный учёный академик Г.С. Бюшгенс, точно такие же возражения выдвигались против принятия в СССР Норм лётной годности воздушных судов. К нашему счастью, тогда разум восторжествовал. Интересно, как будет на сей раз?)

Для достижения указанной цели необходимо разработать и утвердить в Правительстве РФ соответствующую требованиям 19 Приложения ИКАО новую ГосПБП по достижению Приемлемого уровня эффективности обеспечения безопасности полётов с документально оформленным заявлением о политике России в области обеспечения безопасности полётов и обязательством выделения ресурсов, необходимых для реализации ГосПБП.

Необходимо также назначить в Правительстве РФ должностное лицо, ответственное за ГосПБП (желательно на уровне не ниже Первого вице–Премьера, т.к. он должен координировать и гражданскую авиацию, и авиационную промышленность). Также на этапе до проверки ИКАО необходимо внести в Положение о Минтрансе России ответственность за безопасность полётов в РФ, а также за создание, пересмотр и реализацию ГосПБП.

Для устранения замечания ИКАО при проверке в 2008 г. РФ о необходимости выполнения Приложения 8 к Чикагской конвенции Правительству РФ необходимо определить Государство разработчика и производителя для воздушных судов советского производства, имеющих аттестат соответствия, таких как Ил-76, Ил-476, Ту-154Б и М, Ту-134, Ми-2, Ми-8 и др. В качестве Государства разработчика и изготовителя аттестованных ВС советского производства целесообразно определить Росавиацию. Отсутствие Государства разработчика и изготовителя для данных типов воздушных судов может повлечь за собой запрет на их полёты в воздушном пространстве ряда государств и срыву участия эксплуатирующих их авиакомпаний в тендерах ООН.

Необходимо до проверки ИКАО провести в соответствии с 13 Приложением ИКАО разделение органов по расследованию авиапроисшествий и инцидентов с органами обеспечения безопасности полётов. Расследование авиапроисшествий и инцидентов должно быть независимо от сертификации типа и экземпляра воздушных судов, а также от сертификации авиационного персонала и авиационной деятельности. Руководство по расследованию авиационных происшествий и инцидентов: политика и процедуры (Doc. 9962 AN/472 2011 г.) гласит:

«3.2.2 Смысл “независимости” заключается в том, чтобы Полномочный орган по расследованию был функционально независим, в частности, от национальных ведомств гражданской авиации, ответственных за лётную годность, сертификацию, лётную эксплуатацию, техническое обслуживание воздушных судов, выдачу свидетельств, управление воздушным движением или эксплуатацию аэропортов и, в целом, от любой иной стороны, интересы которой могли бы входить в противоречие с задачами, возложенными на полномочный орган по расследованию.»

Необходимо также до проверки ИКАО:

• функции Государства разработчика и изготовителя, а также сертификации типа и экземпляра всех ВС, как российских, так и зарубежных возложить на Росавиацию;
• расследование авиационных инцидентов передать из Росавиации в Ространснадзор;
• вывести Ространснадзор из ведомственного подчинения Минтранса России;
• отменить все Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, противоречащие 13 Приложению ИКАО.

После же проверки ИКАО необходимо создать на базе Росавиации ЕДИНОЕ ВЕДОМСТВО ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ РФ, отвечающее ТОЛЬКО ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО за безопасность полётов и создание, пересмотр и реализацию ГосПБП (аналогично FAA США), освободив его от всех не связанных с этим функций, а также на базе Ространснадзора создать единый государственный орган по расследованию авиапроисшествий и инцидентов, передав ему из МАК функции расследования авиапроисшествий и подчинив его непосредственно либо Совету Безопасности РФ, либо Государственной Думе РФ, либо Правительству РФ (аналогично NTSB США).

Необходимо до проверки ИКАО принять на основе разработанных ТК-034 «Воздушный транспорт» Росстандарта (Председатель – Г.Н. Гипич, доклад которого предусмотрен на заседании) национальных стандартов «СИСТЕМА МЕНЕДЖМЕНТА БЕЗОПАСНОСТИ АВИАЦИОННОГО КОМПЛЕКСА ПОСТАВЩИКОВ ОБСЛУЖИВАНИЯ» ФАПы с требованиями к СУБ АД российских поставщиков обслуживания, включая разработчиков и производителей воздушных судов.

До проверки ИКАО необходимо разработать параметры, характеризующие эффективность обеспечения безопасности полётов поставщиков обслуживания, и на их основе установить их приемлемые уровни эффективности обеспечения безопасности полетов. Например, это может быть среднее время налёта на инцидент или количество инцидентов за определённый период времени на 1000 часов налёта.

Выполняя рекомендации проверки ИКАО 2008 г., требуется разработать механизм, обеспечивающий использование эксплуатантами в ходе обучения тренажёров, соответствующих конфигурации ВС эксплуатанта (Doc. ИКАО 9625 «Руководство по критериям квалификационной оценки пилотажных тренажёров»). Выполни мы эту рекомендацию ИКАО раньше, и, возможно, не было бы катастрофы Ту-204 RA-64047 29.12.2012. Ведь в отчёте МАК говорится:

«Способствующим фактором катастрофы явилось отсутствие в программах периодической подготовки членов экипажа отработки действий в ситуациях, связанных с несрабатыванием концевых выключателей основных опор шасси и, как следствие, с не выпуском интерцепторов и воздушных тормозов в ручном режиме. Технические возможности имеющихся тренажёров не позволяют отрабатывать данную ситуацию».

Как известно, любая причина авиапроисшествия является главной, или способствующей, исключительно в зависимости от субъективной оценки расследователя.

Вообще, вольно относясь к оценке достаточности подготовки лётного экипажа и имея своеобразную систему выдачи пилотских свидетельств, что особенно ярко проявилось в заявлениях Следственного комитета РФ при проведении следственных мероприятий по расследованию катастрофы в Казани, мы рискуем нарваться на ситуацию, когда некоторые страны могут перестать признавать выданные нашими авиационными властями пилотские свидетельства со всеми вытекающими из этого последствиями. Поэтому надо срочно разработать меры по приведению этой ситуации в соответствие с требованиями ИКАО, чтобы иметь возможность рассказать об их действенности при проверке. Вообще, катастрофа в Казани – яркий пример происшествия по организационным причинам.

В Распоряжении Правительства РФ от 06.05.2008 № 641-р «Об утверждении Государственной программы обеспечения безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации» поручалось Минтрансу России при реализации обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной гражданской авиации, обеспечивать введение и единообразное применение на территории Российской Федерации требований в сфере безопасности полётов, предусмотренных стандартами и рекомендуемой практикой Международной организации гражданской авиации. К сожалению, выполнение этого Распоряжения Правительства РФ Минтрансом России полностью сорвано, а выполнение утверждённой этим же Распоряжением Правительства РФ Государственной программы обеспечения безопасности полётов воздушных судов гражданской авиации провалено. А ведь Программа была направлена на предотвращение авиационных происшествий, которые можно устранить усилиями органов законодательной власти и органов исполнительной власти Российской Федерации и авиационных организаций Российской Федерации. Для регулирования отношений между уполномоченным органом гражданской авиации и поставщиками обслуживания Министерство транспорта РФ ещё тогда должно была установить приемлемый уровень безопасности полётов, который должен был обеспечиваться при выполнении основных производственных функций. Ведь в этом Распоряжении Правительства РФ прямо говориться, что Приемлемый уровень безопасности полётов является базой, относительно которой уполномоченными органами оценивается состояние безопасности полётов. Ещё в 2008 г. должны были быть разработаны правила определения намеченного к обеспечению приемлемого уровня безопасности полётов, о которых мы всё ещё и сегодня говорим в будущем времени. Выполнение Программы должно было уменьшить частоту авиационных происшествий в Российской Федерации в 2 – 2,5 раза и, как следствие, количество жертв авиационных катастроф. Как это выполнено, мы видели на Рис. 1. В программе были пункты, связанные с подготовкой лётного состава. В 2008 г. нужно было разработать и утвердить требования к организации переподготовки лиц с высшим и средним специальным образованием в качестве пилотов. Должны были быть созданы и внедрены современные тренажёрные устройства имитации полёта для тренировки членов экипажей, выполняющих полёты на воздушных судах, в т.ч. для тренировки лётного состава по выводу воздушных судов транспортной категории из критических режимов полёта, и создан авиационный учебный центр специальной наземной и лётной подготовки экипажей для действий в особых и нестандартных случаях полёта.

По поводу срыва выполнения утверждённой Правительством РФ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЁТОВ ВОЗДУШНЫХ СУДОВ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ заместитель директора Департамента Минтранса России (ведомства, которое вроде бы должно подчиняться Правительству РФ) на недавнем совещании в Минтрансе России заявил, что невыполнение Программы связано даже не с финансированием, а с тем, что они считают ненужным выполнять часть записанных в ней мероприятий, в частности, связанных с подготовкой лётного состава.

На это могу сказать только одно: жизни людей, погибших в авиационных катастрофах, произошедших в России с 2008 г., на совести наших авиационных властей, которые не считают нужным внедрять в РФ в полном объёме Стандарты и рекомендуемую практику ИКАО и выполнять даже те мероприятия, которые сами же и прописали в ПРОГРАММЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ПОЛЁТОВ.

Президент Республики Корея уволила 13 июня 2014 г. семь министров правительства. С помощью кадровой реорганизации Пак Кын Хе пытается вернуть доверие населения к власти, серьёзный удар по которому нанесла трагедия парома “Сэволь”, происшедшая 16 апреля 2014 г., в которой подтверждена гибель 289 человек, находившихся на пароме. Регулярные же ежегодные авиакатастрофы в России никак не сказываются на авиационных властях России. Это и неудивительно. Формально ни одно авиационное ведомство в РФ не отвечает за безопасность полётов в стране.

Последствия, к которым, по моему мнению, может привести игнорирование российскими авиационными властями требований Чикагской конвенции, российского законодательства (Статья 24.1. «Обеспечение безопасности полётов гражданских воздушных судов»):

• включение любой страной мира России в свой «чёрный список» с запретом выполнения российским авиакомпаниям полётов в её воздушном пространстве;
• запрет любой страной мира полётов в Россию;
• запрет любой страной мира включая Россию воздушным судам российской разработки и производства полётов в её воздушном пространстве;
• отказ признания некоторыми странами выданных нашими авиационными властями пилотских свидетельств;
• отказ страховыми компаниями выплат по страховым обязательствам в случае авиапроисшествий российским авиакомпаниям и другим поставщикам авиационного обслуживания, а также эксплуатантам российских воздушных судов.

Я с огромным уважением отношусь к тем руководителям авиапредприятий России, которые, несмотря на полный бардак на государственном уровне управления безопасностью полётов, ухитряются достигать в своих авиапредприятиях приемлемый уровень безопасности.

А завершить своё выступление я хочу фразой из Руководства по предотвращению авиационных происшествий ИКАО:

«Если, по Вашему мнению, обеспечение безопасности полётов слишком дорого стоит, значит, Вы не знаете, что такое авиационное происшествие».