К сожалению, среди участников дискуссии на эту важную тему не было представителей пользователей воздушного пространства – потребителей государственных услуг в сфере аэронавигационного обслуживания и использования воздушного пространства Российской Федерации, которые согласно действующему законодательству предоставляет Росавиация непосредственно, а также через свои территориальные органы и подведомственные организации.

 

В обсуждении участвовали исключительно представители самой ЕС ОрВД, а точнее ее руководящего и оперативных органов, и ведущего НИИ, для которых модернизация и реформирование ЕС ОрВД – либо повседневная обязанность как поставщика услуг, либо уставное направление деятельности как научной организации. Вот и говорили они о своих достижениях и о трудностях, с которыми столкнулись при реализации стоявших перед ними планов.

 

Представляется чрезвычайно важным, что представители этих институтов, обозначив тему дискуссии, фактически признали несоответствие существующей ЕС ОрВД уровню и требованиям настоящего времени.

 

Символично, что вопрос как сделать ЕС ОрВД современной был поставлен на очень представительном форуме накануне 2015 года. Ведь согласно Концепции создания и развития Аэронавигационной системы России, одобренной Правительством еще в 2006 году, до 2015 года должен завершиться среднесрочный этап создания Аэронавигационной системы (далее – АНС) России.

 

В указанной Концепции вскрыты ограничения и недостатки действующей ЕС ОрВД и определена необходимость реформирования ЕС ОрВД, взаимодействующих с ней систем и обеспечение перехода к перспективной АНС в три этапа (краткосрочный – до 2008 г., среднесрочный – до 2015 г. и долгосрочный – до 2025 г.).

 

Концепция определила, что АНС должна представлять собой единую систему организации использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, в том числе, в зонах ее международной ответственности, в интересах эффективного его использования всеми пользователями, обеспечения национальной безопасности и развития экономики Российской Федерации. Система должна быть основана на интегрированном взаимодействии человека, технологий, средств и служб, при поддержке перспективных бортовых, наземных, спутниковых средств и систем аэронавигации

 

Для реализации Концепции был принят соответствующий план, согласно которому мероприятия по переходу от существующей ЕС ОрВД и взаимодействующих с ней систем к Аэронавигационной системе России следовало осуществить в I-ом квартале 2008 года (краткосрочный этап).

 

Судя по тому, как сформулирована тема отраслевой конференции, этого пока не произошло. Поскольку к 2015 году ожидалось завершение среднесрочного этапа создания АНС, видимо и он не будет реализован, в чем вынуждены признаться государственные чиновники.  

 

Более того, по прошествии 8 лет после принятия Концепции, видимо, предлагается изменить основные направления установленной в Концепции организационной, экономической, технической и социальной политики по реформированию ЕС ОрВД, а именно не создавать АНС России, а ограничиться осовремениванием существующей ЕС ОрВД, которая прежде характеризовалась как система более низкого уровня иерархии, чем создаваемая АНС.

 

А что же такого произошло, что меняет ранее взятый курс развития на 180 градусов?

 

Попробуем разобраться, может быть, ранее вскрытые недостатки самоустранились или перестали быть таковыми?

 

Один из вскрытых в Концепции недостатков ЕС ОрВД состоял в том, что принцип жесткого разделения воздушного пространства на сферы ответственности военных и гражданских оперативных органов ограничивает возможность эффективного и гибкого использования воздушного пространства, в результате чего пользователи несут значительные экономические потери, негативно влияющие на состояние обеспечения национальной безопасности, безопасности использования воздушного пространства и развитие экономики Российской Федерации. Судя по тому, что сегодня приказами Минтранса России в Российской Федерации установлено чуть менее 1000 различных зон ограничений полетов, включая запретные, общей площадью около 1,6 млн.кв.км, что составляет около 10 % территории страны, а в Московской зоне ЕС ОрВД, с площадью 720 тыс. кв.км, суммарная площадь зон ограничений полётов составляет около 540 тыс.кв.км, или почти 75 % ее территории, вряд ли можно говорить, что экономические потери пользователей существенно снижены.

 

Другой недостаток состоял в том, что основу технического обеспечения ЕС ОрВД составляют традиционные гражданские и военные радиотехнические системы, ограниченные по своим функциональным возможностям. Заглянув в разрабатываемые и действующие инвестиционные проекты модернизации ЕС ОрВД можно увидеть, что планируются к внедрению именно эти традиционные радиотехнические системы, которые по Европейским планам давно выводятся из эксплуатации, а именно: автоматические радиопеленгаторы, отдельные приводные радиостанции, традиционные аэродромные вторичные радиолокаторы, всенаправленные ОВЧ-радиомаяки и т.д. Более того, представители пользователей воздушного пространства, отмечают, что согласно действующим инвестиционным программам ФГУП «Госкорпорации по ОрВД» финансируемые проекты направлены преимущественно на замену выработавших ресурс средств и систем. Их реализация не приведет к существенной модернизации существующей системы ОрВД, но приведёт к неоправданному росту капитальных затрат, продолжению роста эксплуатационных расходов и, соответственно, дальнейшему росту ставок сборов за аэронавигационное обслуживание, которые в России выше среднемировых.

 

В Концепции отмечались недостатки, связанные с проведением единой технической политики при создании и эксплуатации средств и систем двойного назначения, применяемых при организации использования воздушного пространства и аэронавигационном обслуживании его пользователей. Сегодня массово внедряются средства, которые не могут быть использованы на находящемся в эксплуатации парке воздушных судов.

 

Как и прежде в силу ограниченных функциональных возможностей действующая система не способна реализовать внедрение перспективных технологий, основанных на использовании автоматизированного взаимодействия в реальном масштабе времени наземных, бортовых и спутниковых средств и систем аэронавигации.

 

Как и прежде используемые нормативные правовые акты имеют отличия от международных стандартов и рекомендуемой практики ИКАО, что затрудняет процессы интеграции ЕС ОрВД и взаимодействующих с ней систем в мировую аэронавигационную систему. Хотя следует признать, что в этом направлении Минтрансом России сделано много и произошли существенные подвижки. 

 

Не создано единое информационное поле с функциями координатно-временного, навигационного и радиолокационного обеспечения.

 

По-прежнему взаимодействующие с ЕС ОрВД системы, участвующие в аэронавигационном обслуживании, не связаны между собой единой организационно – функциональной структурой и руководством, что препятствует их координированному развитию и реализации обслуживания воздушных судов по принципу «от перрона до перрона», как это планирует ИКАО.

 

Особо следует отметить, что существующая система продолжает быть ограничена по возможностям аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства. Кроме прямой оплаты за аэронавигационные услуги пользователи воздушного пространства вынуждены нести расходы за услуги, искусственно выделенные из аэронавигационного обслуживания.

 

В среднесрочном плане создания АНС до 2015 года был намечен переход, в основном, от традиционных к перспективным наземным, бортовым и спутниковым средствам и системам: связи, навигации, наблюдения; поиска и спасания; аэронавигационной информации; метеорологического обслуживания аэронавигации, используемым в целях обеспечения аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства.

 

Так почему же сегодня переход к системе более высокого уровня иерархии – АНС менее актуален, чем делать ЕС ОрВД современной?

 

Простой ответ на этот вопрос можно найти в выступлении Г.О.Грефа днем раньше на этом же форуме на деловом завтраке у Министра транспорта.

 

В частности он сказал: «Конечно, очень бы хотелось видеть какие-то внятные стратегии по развитию различных видов транспорта. Я, например, не знаком с такими. Это касается воздушного транспорта. Считаю, что у нас колоссальные проблемы в области воздушного транспорта. Я не знаю стратегию ни региональных перевозок, ни стратегию развития аэропортовой сети, ни интенсификации и снижения стоимости перелетов. В сегодняшних условиях эта проблема является ключевой для нас – для нас как для крупнейшего кредитора транспортных предприятий, так и, думаю, для всех участников рынка».

 

Рискну предположить, что многие эксплуатанты тоже бы подписались под этими словами.

 

Кто бы их не уговаривал в пользу какой-либо «концепции создания и развития» они твердо знают, что судить можно только по результатам. Ведь им не важно сколько проектов будет реализовано и сколько новых средств и систем будет внедрено монополистом-поставщиком аэронавигационных услуг. Важен ожидаемый результат, который бы характеризовал повышение эффективности этих услуг и был выражен в понятных ключевых показателях эффективности.

 

А сегодня результат такой. После одобрения Правительством в 2006 году Концепции создания и развития АНС России в целях реализации ее положений в 2008 году была принята Федеральная целевая программа «Модернизация ЕС ОрВД Российской Федерации (2009 - 2015 годы)». Среди прочих понятных пользователям воздушного пространства ожидаемых конечных результатов ее реализации были установлены:

 

• повышение пропускной способности воздушного пространства в 1,8 раза;

• снижение эксплуатационных расходов пользователей воздушного пространства на 80 млрд. рублей за период реализации Программы.

Однако, в 2013 году в указанную ФЦП были внесены поправки. Теперь она называется «Модернизация ЕС ОрВД Российской Федерации (2009 - 2020 годы)». В результате срок ожидания поименованных выше результатов просто перенесен на 20 год, а прошедшие с момента одобрения Концепции восемь лет ожидания обещанных улучшений аэронавигационного обслуживания обернулись:

• ростом задержек в загруженных аэропортах;

• повышением сборов за услуги вначале в 2008, затем в 2010 году и попыткой их увеличить в 2014 году;

• включением в долгосрочную программу развития ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» до 2020 года плана ежегодного прироста ставок сборов к предыдущему году;

• предложением внедрить новую структуру Московской зоны ЕС ОрВД, где увеличение времени нахождения воздушных судов в этом воздушном пространстве обосновывается как необходимая «цена» для обеспечения бесконфликтности схем прилёта и вылета, а также для обеспечения простоты структуры воздушного пространства, предсказуемости и управляемости воздушной обстановки;

• обещанием, что завершение внедрения новых автоматизированных систем в создаваемых укрупненных центрах повысит эксплуатационные расходы поставщика аэронавигационных услуг, но не повысит производительность его работы.

 

И это при том, что согласно Концепции должны были, например, работать следующие принципы тарифной политики:

 

• соответствие стоимости предоставляемого обслуживания уровню и эксплуатационной потребности пользователей воздушного пространства;

• отсутствие дискриминации по отношению к каким-либо категориям пользователей воздушного пространства и недопустимости компенсации затрат на аэронавигационное обслуживание для льготных категорий пользователей за счет остальных пользователей;

• справедливого распределения расходов системы (исключение двойного счета) по видам аэронавигационного обслуживания при формировании ставок сборов;

• отказа от практики перекрестного финансирования;

• «прозрачности» для пользователей воздушного пространства принципов формирования ставок сборов;

• предсказуемости для пользователей воздушного пространства мер по изменению ставок сборов.

 

Однако при знакомстве с бюджетом ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» потребители аэронавигационных услуг узнали, например, следующее.

Величина необходимых расходов на текущую деятельность и реализуемые инвестиционные проекты определяются Росавиацией и ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» самостоятельно. Финансируемые проекты определяются на основании ФЦП «Модернизация ЕС ОрВД Российской Федерации (2009 - 2020 годы)».

 

Планирование повышения роста ставок сборов объясняется недостатком прогнозируемых доходов в бюджете предприятия для покрытия текущих расходов, обеспечивающих бесперебойное функционирование органов ОВД и расходов по развитию предприятия (капитальные расходы).

 

Варианты снижения текущих и капитальных расходов менеджментом предприятия не рассматриваются.

 

Такой подход к покрытию планируемых расходов позволяет менеджменту предприятия снизить уровень управления производительностью труда и собственными текущими расходами, эффективным применением существующих и вновь устанавливаемых средств и систем ОВД.

Отдельные мероприятия реализуемой инвестиционной программы недостаточно учитывают требования пользователей воздушного пространства, которые опубликованы в материале АЭВТ «Потребности авиакомпаний в модернизации системы организации воздушного движения и обслуживания воздушного движения», и предусматривают покрытие расходов на монтаж новых или содержание невостребованных средств и систем ОВД в будущем. В результате в инвестиционную программу включены мероприятия по поддержанию и внедрению средств и систем обеспечения полетов, не обеспечивающих получение эксплуатационных выгод пользователей воздушного пространства.

 

Интересно, что для всех без исключения финансируемых проектов используются единые ключевые показатели эффективности. Например, не зависимо от географического места реализации проекта на территории Российской Федерации требуется повысить пропускную способность воздушного пространства 1,8 раза. И это при том, что средняя плотность воздушного движения над ее территорией такова, что в квадрате площадью 100 тыс.кв.км в течение часа на всех высотах не бывает двух самолетов.

 

Представляется, что такое возможно только в случае, когда получатели услуг не участвуют в планировании их развития.

 

Вернусь к вопросу, вынесенному в заголовок.

 

Термин «современный» – означает соответствие уровню и требованиям настоящего времени.

 

Во многом это зависит от знания таких «требований настоящего времени». Не секрет, что одни считают современным то, что для других прошлый век. И при этом поставщик услуг и их получатель оценивают разные характеристики одной и той же системы. Пользователи воздушного пространства имеют опыт получения аэронавигационных услуг в различных странах и им есть с чем сравнивать услуги, предоставляемые в России. К сожалению, их оценки не в пользу ЕС ОрВД. При этом их абсолютно не волнует как называется система, которая эти услуги предоставляет и какой уровень иерархии она имеет. Интересуют глобальные характеристики, сформулированные ИКАО:

 

– безопасность полетов;

– авиационная безопасность;

– воздействие на окружающую среду;

– рентабельность;

– пропускная способность;

– эффективность полетов;

– гибкость;

– предсказуемость;

– доступ и равенство;

– участие и сотрудничество;

– функциональная совместимость.

 

Именно приведение этих характеристик к требованиям настоящего времени позволит судить о современности ЕС ОрВД.

 

Но эти характеристики, мягко говоря, не очень интересуют поставщиков услуг. В отличие от пользователей воздушного пространства для поставщиков услуг название и иерархия системы может представляться важным, поскольку влияет на статус системы в сравнении с прочими системами-монополистами. А вот перечисленные выше показатели (по ИКАО – основные направления деятельности) могут представлять опасность, поскольку характеризуют эффективность работы менеджмента.

 

Вот и рассуждают между собой о том, как сделать ЕС ОрВД современной те, для кого этот процесс повседневная обязанность. Они сами себе ставят задачи, типа повысить уровень иерархии, от которых потом сами же и отказываются.

 

Ликвидировать этот системный недостаток, когда задачи устранения внутренних несовершенств преобладают над задачами по повышению качества услуг, можно лишь одним способом – создать систему контроля за деятельность монополиста – поставщика аэронавигационных услуг. Причем возглавлять эту систему должны представители пользователей воздушного пространства, которые и осуществляют финансирование ее деятельности. Они и поставят задачи, решение которых сделает ЕС ОрВД современной с позиции потребителей услуг, а ее услуги – востребованными.