Кулешов Геннадий Иванович - заместитель начальника Управления  государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу

Мамай Виктор Иванович - председатель научно-методического Совета Центра судебных экспертиз по Южному округу.

Между тем, до настоящего времени решение об установлении приаэродромной территории большинства аэродромов до сих пор не принято. При этом следует отметить, что, исходя из положений ч. 24 ст. 106 Земельного кодекса Российской Федерации … зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными со дня внесения сведений о зонах с особыми условиями использования территорий, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Поскольку приаэродромные территории в большинстве случаев до сих пор не установлены, применению подлежат переходные положения ст. 4 Федерального закона № 135-ФЗ, которым предусмотрена специальная процедура согласования.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона № 135-ФЗ до установления приаэродромных территорий установлена обязанность согласовывать строительство объектов границах полос воздушных подходов. Указанные границы определяются картами (схемами), которые утверждаются уполномоченным органом власти и публикуются на официальном сайте соответствующего ведомства (ч.2 ст. 4 Федерального закона № 135-ФЗ).

Верховным судом Российской Федерации по вопросу необходимости согласования строительства в приаэродромной территории сформулирована позиция, заключающаяся в следующем.

В соответствии с ч.1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом и проектом межевания территории … а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 46 Воздушного кодекса Российской Федерации проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных и сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с учетом соблюдения требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственниками аэродромов.

Согласно правовой позиции, сформулированной Президиумом ВАС РФ в постановлении от 09.07.2009г № 10349, изложенные требования о необходимости согласования носят специальный характер и должны учитываться уполномоченными органами муниципальных образований при принятии решений о развитии городских и сельских поселений и при выдаче разрешений на строительство объектов в пределах приаэродромной территории. Границы приэродромных территорий определяются по внешней границе проекции полос воздушных подходов на земельную или водную поверхность, а вне полос внешних подходов – окружностью радиусом 30км от контрольной точки аэродрома.

Данные положения также закреплены в пункте 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010г № 138.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями территории – охранные, санитарно-защитные… иные зоны, устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 56 Земельного кодекса Российской Федерации допускает ограничение прав на землю только по основаниям, установленным законодательством, одним из которых могут выступать особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Таким образом, нахождение земельного участка в границах охранной или санитарно-защитной зоны влечет ограничение прав землепользования, связанные с необходимостью согласования деятельности на соответствующем земельном участке и с невозможностью осуществления той или иной деятельности. Отсутствие акта об утверждении границ охранной и санитарно-охранной зоны влечет наличие ограничений деятельности на земельном участке, входящим в такую зону. В связи с изложенным можно сделать вывод о том, что размещение объекта строительства в приаэродромной зоне влечет за собой обязательное согласование.

Требование по предоставлению заключений операторов аэродромов гражданской авиации является обязательным условиям выдачи согласований, носит обязательный характер и не может быть расценено как незаконное. Положениями п. 1 ст. 47 Воздушного кодекса РФ установлено, что размещение в районе аэродрома сооружений, линий связи, линий электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования должно быть согласованно с собственником аэродрома и осуществляется в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации. Указанное согласование представляет собой один из промежуточных этапов деятельности Застройщика и само по себе не порождает каких-либо прав и обязанностей.

Разрешение на строительство, выданное органами архитектуры без согласования с собственником аэродрома, может быть оспорено в административном порядке собственником аэродрома (определение Верховного суда РФ от 30.06.2017г № 304-КГ-3959).

Частью 3 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ установлены исчерпывающие основания для отказа в согласовании размещения объектов капитального строительства в границах полос воздушных подходов. В соответствии с данной нормой не подлежит согласованию размещение только таких объектов, которые могут:

- угрожать безопасности полетов воздушных судов;

-оказывать негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду;

-создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, объектов радиолокации и радионавигации.

В настоящее время сложилась практика, в силу которой согласование на размещение объекта строительства в приаэродромной территорию дают: по аэродромам гражданской авиации- Управление Росавиации соответствующего округа; по военным аэродромам – командование соответствующих воинских частей (аэродромов); по аэродромам экспериментальной авиации- штурман аэродрома.

В соответствии со статьей 47 Воздушного кодекса Российской Федерации обеспечение безопасности полетов и исключение негативного воздействия полетов на здоровье человека достигается не только в соответствии с требованиями Воздушного кодекса, но и в соответствии с земельным и градостроительным законодательством с учетом требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Решение названного вопроса предполагает применение комплекса специальных познаний в области авиационной безопасности, строительства, градостроительства, геодезии, экологии и применение специального сертифицированного оборудования, определяющего различные фактические показатели, которые оцениваются на предмет их соответствия санитарным, градостроительным и иным нормам и правилам.

К сожалению, лица, согласовывающие строительство в приаэродромной территории, не имеют специального сертифицированного оборудования и специальных познаний в области строительства, градостроительства, экологии, в силу чего заключения о согласии (несогласии) размещения объектов в приаэродромных зонах носят поверхностный характер, являются предметом рассмотрения в судах.

Заключение об отказе в согласовании размещения объектов строительства, в зависимости от субъектного состава, может быть обжаловано в суде общей юрисдикции или арбитражном суде посредством предъявления административного иска.

Исходя из позиции Верховного суда Российской Федерации, сформулированной в определениях [28-31], при рассмотрении дел названной категории, надлежит устанавливать:

-расстояние от границ аэродрома до объекта строительства;

-расстояние, на каком источники химического, биологического и (или) физического воздействия имеют параметры свыше установленных санитарно-гигиеническими нормативами;

-наличие ограничений, связанных со строительством жилого дома, в частности: находится ли фактически земельный участок, где будет осуществляться строительство, в приаэродромной территории; возможность размещения на этом земельном участке объектов капитального строительства; параметры допустимого строительства.

Проведение экспертизы по делам об обжаловании заключения операторов аэродрома об отказе в согласовании на размещение объекта является необходимым условием вынесения законного и обоснованного судебного акта так как, устанавливаемая в ст. 46 Воздушного кодекса Российской Федерации обязанность согласования строительства в приародромных территориях, законодатель преследовал цель благополучия жителей близлежащих территорий. Однако наличие такого согласования не корреспондируется безусловным правом отказать в согласовании, не имея на то достаточных правовых оснований (определение Верховного суда Российской Федерации от 27.02.2018г № 305-КГ17-15653).

По названной категории проводятся комплексные технические экспертизы транспортной безопасности. Основными вопросами, выносимыми на разрешение комиссии экспертов, являются:

1. представляет ли размещение объектов строительства на земельном участке с кн, расположенном по адресу… угрозу для безопасности полетов воздушных судов на аэродроме (наименование)?

2. имеются ли технические ограничения для размещения на земельном участке с кн многоквартирного дома в соответствии с градостроительными нормами и правилами, а также положениями ст. 47 Воздушного кодекса Российской Федерации?

3.соответсвует ли размещение объекта строительства на вышеуказанном земельном участке градостроительным нормам и правилам?

4.имеются ли на вышеуказанном участке факторы обитания человека, уровень которых превышает допустимые пределы, установленные санитарно-эпидемиологическими нормами, и здоровью граждан (в том числе, уровень шума, электромагнитных излучений, эмиссии (отработки) авиационного топлива)?

Для проведения экспертизы необходимы следующие исходные данные (документы и информация):

-схема планировочной организации земельного участка (ПЗУ в составе раздела проекта ГП) с координатами проектируемого объекта и высотными отметками расположения проектируемого объекта;

-выписка из ЕГРН о земельном участке, на котором будет располагаться объект строительства с координатно - поворотными точками.

-авиационный (навигационный) паспорт аэродрома;

-паспорт радиолокационных средств аэродрома.

Примечание: названные паспорта, в соответствии с действующим законодательством, должны содержаться на сайтах: Министерства обороны РФ (военные аэродромы); Министерства промышленности и торговли РФ (экспериментальная авиация); Росавиации (гражданской авиации). Из названных паспортов или других источников, для проведения экспертизы, экспертам нужна информация о: классе аэродрома; длине ВВП; ширине ВПП; азимуте истинном ВПП; магнитном отклонении; высоте порога ВПП1; высоте порога ВВП2; высоте аэродрома (свободная зона ВПП1 и свободная зона ВПП2); высота нижней границы поверхности взлета (Н2) для ВПП1 и для ВПП2; границы взлетно-посадочной полосы; контрольная точка взлетной полосы; сведения о типе радиолокационного оборудования, используемом на аэродроме; сведения о воздушных судах, базируемых на аэродроме.

Для расчета местонахождения земельного участка, в том числе и определение нахождения земельного участка в зоне воздушных подходов аэродрома, используется специальное программное обеспечение.

Особо хотелось бы обратить внимание на такой фактор, как безопасность полетов.

Безопасность полетов - это состояние, при котором риски, связанные с авиационной деятельностью, относящиеся к эксплуатации судов и непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, снижены до приемлемого уровня и контролируются; состояние воздушного транспорта, позволяющее обеспечивать возможность выполнения полетов с вероятностью возникновения авиационных происшествий не выше заданного (приемлемого обществом) уровня.

Безопасная высота полета - это минимально допустимая высота полета воздушных судов, гарантирующая от столкновения с землей (водной) поверхностью или с препятствием на ней.

Анализ судебно-экспертной практики позволяет прийти к выводу о том, что строительство объектов в зонах приаэродромной территории не оказывает влияния на безопасность полетов на аэродроме и обеспечивается:

1. безопасным соотношением величины максимальной высоты размещения объекта строительства (например, 198,00м) и проектного значения максимальной отметки в абсолютных величинах в Балтийской системе высот (например, 107,28м).

2. состоянием воздушного транспорта, позволяющего обеспечить возможность выполнения полетов с вероятностью возникновения авиационных происшествий не выше приемлемого уровня (обеспечивается техническим систематическим освидетельствованием воздушных судов на их исправность и их сертифицированием).

3. отсутствием технических и градостроительных ограничений для размещения объекта строительства (препятствия) в приаэродромных территориях аэродромов.

4. снижением уровня рисков, связанных с авиационной деятельностью и контролем за их возникновением посредством: 4.1.технического систематического освидетельствования и сертификации воздушных судов;

4.2. установлением зонирования приаэродромных территорий;

4.3. необходимостью согласования размещения объектов строительства с операторами воздушных перевозок.

5. учетом всех препятствий, находящихся в зоне взлета-посадки и внесением данных о них в аэронавигационное оборудование как диспетчерских служб аэродромов, так и воздушных судов.

Подводя итог изложенному, можно сделать выводы о том, что:

- строительство в зоне приаэродромной территории без согласия от собственника аэродрома или оператора аэродрома, недопустимо;

- отказ собственника или оператора аэродрома в согласовании строительства может быть обжалован в суде путем предъявления административного иска.

- отказ собственника или оператора аэродрома может считаться обоснованным, если им проверены все обстоятельства, указанные в ст. 47 Воздушного кодекса РФ (строительство повлечет за собой нарушение безопасности полетов; будет не соответствовать градостроительным требованиям; если негативные факторы обитания среды человека будут больше, установленных санитарно-гигиенических нормативов, то строительство недопустимо);

- при рассмотрении дел названной категории в обязательном порядке необходимо назначение и проведение технических экспертиз транспортной безопасности.

Используемая литература

1.Федеральный закон Российской Федерации от 31.05.2001г № 73-фз «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»

2.Градостроительный кодекс Российской Федерации

3.Воздушный кодекс Российской Федерации

4.Земельный кодекс Российской Федерации;

5.Федеральный закон № 52-фз от 30.03.1999г «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

6.Постановление Правительства РФ № 138 от 11.03.2010г «Об утверждении федеральных правил использования воздушного пространства в Российской Федерации»

7.Правила установления приаэродромной территории, правила выделения на приаэродромной территории подзон и правила разрешения разногласий, возникающих между высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченным правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории, утв. постановлением Правительства РФ № 1460 от 02.12.2017г

8.Приказ Минтранса России № 262 от 28.08.2015г «Об утверждении федеральных авиационных правил «Требования, предъявляемые к аэродромам, предназначенным для взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов»»

9.Приказ Миноборны РФ № 136, Минтранса РФ № 42, Росавиакосмоса №51 от 31.03.2002г «Об утверждении Федеральных авиационных правил полетов в воздушном пространстве Российской Федерации»

10.Порядок установления границ полос воздушных подходов на аэродромах гражданской авиации, утв. приказом Минтранспорта России № 176 от 04.05.2018г

11.Порядок установления границ полос воздушных подходов на аэродромах экспериментальной авиации, утв. приказом Минпромторга России № 1706 от 27.04.2018г

12.Приказ Минтранспорта России № 451 от 17.12.2018г «Об установлении запретных зон»

13.Приказ Минтранспорта России № 452 от 17.12.2018г «Об установлении зон ограничений полетов»

14.Письмо № 016084-8-32 от 09.06.2008г «О санитарно-защитных зонах для аэропортов»

15.СП 42.13330.2011 актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений.

16.СП. Аэродромы. Актуализированная редакция СНиП 32-03-96

17.СанПин 2.2.12.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная квалификация предприятий, сооружений и иных объектов»

18.СанПин 2.1.6.10-32-01 «Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха в городских и сельских поселений»

19.ГН 2.1.6.3492-17 «Предельные допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосфере воздуха городских и сельских поселений»

20.ГН 2.1.6.2309-07 «Ориентировочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ) загрязняющих веществ в атмосфере воздуха населенных мест»

21.СН 2.2.42.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых и общественных зданий и территории жилой застройки»

22.СанПин 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования в условиях проживания в жилых зданиях и помещениях»

23.СанПин 2.1.82.2.4.1383-03 «Гигиенические требования к разрешению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов»

24.СанПин 2.1.82.2.4.2302-07 «Изменения №1 СанПин «Гигиенические требования» к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов. СанПин 2.1.82.2.4.1383-03»*

25.Методика расследования происшествий на железнодорожном и авиатранспорте. М. ИФРА-М.2001

26.Методика расследования дел, связанных с нарушением правил безопасности эксплуатации на железнодорожном, воздушном, морском и внутреннем водном транспорте, и метрополитене Криминалистические и экспертные методики. Ростов-на-Дону. 2015.

27. Система Консультант-плюс

28. Постановление Президиума ВАС РФ от 09.07.2009г № 10349

29. Определение Верховного суда РФ от 20.04.2017г № 305-КГ17-3504

30.Определение Верховного суда РФ от 30.06.2017г № 304-КГ17-3959

31.Определение Верховного суда РФ от 27.02.2018г № 305-КГ-17-15653