Неподъемное территориальное бремя  для транспорта  от  заботливых предков

Проживать на российских территориальных просторах вольготно, но не просто. Чтобы извлекать пользу из территориальных богатств, требуется приложить значительные усилия по обустройству территории, в чем решающая роль принадлежит транспорту.

Веками Россия прилагала немалые усилия к тому, чтобы жители Сибири и Дальнего Востока  не чувствовали себя  оторванными и затерянными на удаленных периферийных территориях,  могли беспрепятственно перемещаться по всей России.  Долгое время  этим целям служили  обычные дороги. В 19 веке появились железные дороги, проложенные до Тихого океана, которые скрепили территориальное единство России транспортными узами, позволили ей запустить силу Сибири  и Дальнего Востока в хозяйственный и деловой  оборот для наращивания экономической мощи страны. Еще более эффективным транспортным средством стала авиация, появившаяся в 20 веке. Ее возможности летать куда угодно, доставлять пассажиров, грузы и почту в самые отдаленные  точки страны составили сильную конкуренцию железным дорогам и бездорожью.

Политика аэрофикации, проводившаяся в советское время по обеспечению широкого  доступа населения к услугам воздушного транспорта привела к тому, что  к 1991 году в России сложилась довольно развитая  аэропортовая и аэродромная сеть, состоявшая из 1450 объектов. Это позволяло государству поддерживать устойчивое  транспортное равновесие  в обеспечении населения воздушными сообщениями по всей территории России, включая Сибирь и Дальний Восток. Эта сеть стабильно  обслуживала значительные потоки авиапассажиров. В  90 году «Аэрофлот» перевез 140 миллионов пассажиров и значительную долю в этом пассажирском потоке занимали жители Сибири и Дальнего Востока.  До сих пор  этот объем перевозок недосягаем для российских авиаперевозчиков. Если в 20 веке  российское государство проложило воздушные коммуникации по всей стране, то в 21 веке их поддержание оказалось не под силу «невидимой руке рынка», ставшей  регулятором авиаперевозок в России.

Как в России увяла сеть аэропортов и аэродромов

Эта «рука» безжалостно пустила под откос тысячу с лишним аэродромов, оставив миллионы россиян, живущих в отдаленных районах России, без услуг авиации. Российским перевозчикам теперь  летать особо некуда, а, следовательно, на таком жалком рынке маршрутной сети особенно не заработаешь. Доля российских перевозок в мировом балансе авиаперевозок ничтожна. Если США и Европа уверенно идут к достижению объемов перевозок по 1 миллиарду пассажиров в год к 2020 году (уже сейчас только американские  перевозчики перевозят свыше 850 миллионов пассажиров в год), то наши показатели - не многим более 90 миллионов пассажиров в год (на самом деле это 7-8 миллионов реальных, а не статистических, потребителей авиационных услуг). Такие показатели явноо несоответствуют званию Великой авиационной державы, каковой считалась Россия в 20 веке.

В 21 веке  гражданской авиации России  подтвердить этот титул практически нечем. Сокрушительный удар по ее добротному советскому наследию нанесла экономическая и правовая политика государства в отношении аэропортов и аэродромов. В ее основе лежала наивная вера в то, что в рыночных условиях  можно все заботы государства об аэропортовой сети с себя снять и переложить на рынок, который де сам решит,  жить тому или иному аэродрому/аэропорту или нет, исходя из  рентабельности, прибыльности, уровень которой на деле подвержен текучке и нестабильности. Образно говоря, копеечный подход стал главным в судьбе аэродромов и аэропортов, которым не повезло  с месторасположением, особенно если они размещены в Сибири и на Дальнем Востоке.

Такой самоустраненности государства от государственных забот по поддержанию аэродромной сети в должном виде нет нигде.  Наоборот, в самых «крутых» западных экономиках государство жестко контролирует и регулирует деятельность аэропортов и аэродромов и, при этом, частному капиталу созданы привлекательные условия для инвестиций. В Европе в аэропортовой и аэродромной деятельности участвуют около 10 тысяч предприятий малого и среднего бизнеса. В России их всего 250. Таким образом, мировым авиационным сообществом давно уже осознана губительность веры в регулирующие силы рынка.

На плахе рынка  

Итак, с 1991 по 2015 год количество аэродромов в Российской Федерации сократилось  на 1168 (на 01.01.1991 г. действовало 1450 аэродромов). Сегодня в России от былой аэродромной сети осталось всего 282 аэродрома. (Кстати, такое же количество аэродромов размещено в одном из 51 штатов США – Аляске). Закрытие аэродромов происходило, как правило, в районах Дальнего Востока и Крайнего Севера, где зачастую отсутствуют одновременно альтернативные виды транспорта – автомобильные, железнодорожные и водные коммуникации. Указанные территории составляют 70% территории России и воздушный транспорт там зачастую является единственным средством транспортного сообщения.

В 2011 году Счетная Палата Российской Федерации установила недоступность услуг  авиакомпаний для миллионов граждан, и, прежде всего, на местных авиалиниях Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера в силу  закрытия в этих  регионах аэродромов и аэропортов. В  результате почти  20 миллионов сибиряков и дальневосточников лишились услуг  гражданской авиации, доступные им  ещё два десятка лет назад. Возникли огромные районы удаленных от центра территорий  пребывающих  в транспортной глуши.

Разгул дикого капитализма

Итак, с 91 года  государство индифферентно наблюдало за масштабным свертыванием  сети аэропортов и аэродромов, занимаясь лишь регистрацией ухода в мир иной аэропортов и аэродромов, не выдержавших проверку рынком. Ритуальная регистрация стала главным делом регулятора, и эта работа была поставлена на поток. Ожидание итогов выживаемости породило масштабное бездействие и безразличие  федеральных и региональных авиационных властей к судьбе аэропортов и аэродромов и их состоянию. Последний пример «захоронения» аэропорта преподнесла Республика Карелия, правительство которой распорядилось в июле 2014 года закрыть основной аэропорт местных воздушных линий «Пески», созданный в 1935 году. В феврале 2014 года технические службы проверили аэропорт на предмет соответствия нормативным требованиям. Комиссия  установила их строгое выполнение и никаких замечаний к аэропорту не предъявила, но проверяющие предложили закрыть его по экономическим причинам. В результате местные воздушные перевозки в Республике «приказали долго жить». Все это затеяно ради коммерческого проекта - на месте аэропорта вдоль ВВП будут возведены  коттеджи.

Салтыков – Щедрин писал, что «нет ничего опаснее человека, которому все чуждо, кроме пущенного в оборот алтына». Голый региональный меркантилизм ставит монетарные ценности выше всего, ему чужды региональные интересы, из которых складываются национальные державные интересы. Методичное и последовательное подавление развития аэропортов и аэродромов в стране ведет к торжеству разрушения. Но на их руинах не построить мощный национальный рынок авиаперевозок. «Глупость - дар божий, но не следует ею злоупотреблять» - говорил Бисмарк.

Самое время в корне пересмотреть государственную политику к судьбе аэропортов и аэродромов. Ее итогом является уничтожение аэродромного и аэропортового советского наследия. Без аэропортов, аэродромов и авиации конституционное право свободы передвижений превращается в фикцию.

Аэропорты и аэродромы - основа маршрутной сети авиаперевозок

Доведение аэропортовой и аэродромной сети до глубокого упадка остановило процесс   развития  рынка маршрутной сети в России, в чем остро нуждаются российские авиаперевозчики.  То, что осталось от советского наследия, уже не делает погоды для экономики авиаперевозок. Летать авиакомпаниям особенно больше некуда. Куцый рынок внутренних авиаперевозок  слабо развит. К тому же недоступность авиационных услуг в регионах повлияла на формирование устойчивой тенденции атрофии потребительского спроса на авиаперевозки, что прямо сказывается на коммерческой рентабельности российского воздушного транспорта в целом.

Можно только догадываться, какой могла бы быть ее мощь, если бы судьба распорядилась по-иному. К примеру, аэропортовая и аэродромная сеть США насчитывает 13 500 тысяч аэропортов и аэродромов. Есть куда летать, есть обширная маршрутная сеть и все это поддерживает устойчивый потребительский спрос на авиаперевозки. Конечно, все это создавалось годами при поддержке государства. Китай осуществляет планы строительства 100 аэродромов в год. Россия таких планов не имеет и в развитие аэропортов и аэродромов вкладывает куда более скромные средства. Таким образом, вместо того чтобы они работали на экономическую мощь России, продолжается угасание российской сети аэропортов и аэродромов.  Наша страна  не следует примеру многих стран,  успешно поставивших национальную систему аэропортов и аэродромов на службу своей экономике и  приносящей огромную выгоду обществу и государству, образует мощную отрасль экономики. Такая недальновидность имеет большие экономические, социальные, политические и правовые последствия.

Экономическая модель застоя и упадка

Чтобы сеть работала с выгодой, в сеть надо вложиться. Эта аксиома, не требующая доказательств. Обычно в аэродромы вкладывается либо государство, либо инвестор. И тот и другой вариант требуют правового оформления на основе закона, в котором ясно и четко определен статус и режим аэропортов и аэродромов. Но до сих пор в России такого закона об аэропортах и аэродромах нет, хотя семь раз законодатели пытались его принять. Утомленный этой непродуктивной и не очень профессиональной работой, обессиленный Минтранс недавно пришел к выводу, что такой закон вообще авиаторам не нужен. Здесь существенно расходятся мнения авиаторов, непосредственно работающих в аэропортах и аэродромах сейчас и чиновников, видящих ситуацию не через призму транспортной стратегии, которая намечена для реализации Минтрансом до 2030 году.

Стратегические мечтания регулятора обойдутся России очень дорого. По экспертным оценкам, из-за правового бессилия и отсутствия надежной правовой платформы, ежегодные потери российских аэропортов и аэродромов из-за упущенной выгоды от неоказанных услуг пассажирам и авиакомпаниям составляют около 50,0 млрд.рублей в год. Если представить, что решение правовых проблем аэродромной и аэропортовой сети будет по-прежнему откладываться, то ущерб или упущенная выгода от такой  политики будет стоить России около одного триллиона долларов за период 2015-2030 гг. К этому следует  добавить потери рынка авиаперевозок, потери рынка труда и инвестиционные потери. Словом, действующая экономическая модель функционирования аэропортов и аэродромов ущербна, консервирует ее отсталость и демонстрирует неспособность к обеспечению национальных интересов в сфере внутренних и международных авиаперевозок.

Значительную поддержку экономической модели застоя и упадка в области аэропортов и аэродромов оказывают недоведенные до ума правовые конструкции действующего воздушного законодательства. Они отличаются неопределенностью, многословностью,  фрагментарностью правового регулирования, что открывает широкий простор для привольного регулирования и правоприменения. Изобретаются изощренные правовые практики, порождающие серьезные конфликты между верховенством права и квазирегулированием, получившим значительное распространение в условиях  молчания закона и наличия больших пробелов.  Сила  права выгоды одолевает силу верховенства права и закона. Все это не похоже на правовую цивилизацию, устойчиво внедряемую ИКАО в правовую политику своих государств-членов. Россия упорно сторонится рекомендуемой ИКАО политики в сфере аэропортов, хотя она, несомненно, отвечает ее национальным интересам.

Правовая  незащищенность аэропортов и аэродромов в России или верховенство права на замке

Как сказал бы Шекспир, нет повести печальнее на свете, чем повесть о праве аэропортов и аэродромов на защиту своих прав и законных интересов в сфере аэропортовой и аэродромной деятельности. Многочисленные порывы государства их обеспечить в  федеральном законе, начатые в 1998 году, когда был подготовлен первый его вариант, т.е. 18 лет назад, и после последующих 8 попыток так и закончились ничем. Авиаторы неоднократно ставили вопрос перед регулятором на Координационном совете по законотворческой деятельности при Минтрансе о принятии закона,  но не были услышаны, и предложения об этом были преданы забвению.  Последнее усилие предпринял Комитет по транспорту Государственной Думы 15 января 2015 года. Созданная для этого Рабочая группа, из представителей аэропортов, авиакомпаний, НИИ ГА, ФГУП «АГА А» ТЗК, Ассоциации аэропортов, Минтранса РФ и Росавиации, подготовила проект ФЗ об аэропортах,  но он оказался никому не нужным. Такой вывод вытекает из  заключений  Минтранса и Росавиации о законопроекте, в которых сказано, что его принятие преждевременно, хотя ранее необходимость закона  неоднократно подтверждалась различными органами авиационной власти. Салтыков - Щедрин писал: «Русская власть должна изумлять народ». Минтрансу это вполне удается.

Как мы видим, налицо явные нелады в правовой политике государства в отношении аэропортов и аэродромов.  Регулятора, в отличие от болеющих за авиацию авиаторов, не желающих мириться с удручающим положением дел в сфере аэропортов и аэропортов,  совершенно не волнует экономическая и правовая ситуация с аэропортами.

Что нужно сделать, чтобы законодательство об аэропортах окрыляло их экономику и содействовало их развитию и процветанию?  Аэропорты и аэродромы являются предметом публичного властвования, областью суверенных прав, вытекающих из государственного суверенитета. Эти права прямо связаны с использованием воздушного пространства в целях авиации, входят в систему правового регулирования ее деятельности, взаимосвязаны  и подчинены задачам обеспечения безопасности воздушного транспорта.  Ответственность за согласованность и координацию процесса регулирования использования воздушного пространства авиацией и обслуживающую ее аэродромную и аэропортовую сеть лежит, естественно, на государстве.

Следует признать, что до сих пор согласованности и взаимосвязанности в этих вопросах государству достичь не удалось. Именно поэтому, в первую очередь нужен закон об аэропортах и аэродромах, выполняющий системообразующую роль. Такой закон должен служить камертоном настройки других законов и правил об аэропортах, чего сейчас в помине нет. Все это привело к несистемному, фрагментарному  регулированию вопросов взаимодействия множества хозяйствующих субъектов в аэропортах, неавиационной деятельности в аэропортах, наземного и технического обслуживания воздушных судов в аэропортах. Не определены базовые понятия «администрация аэропорта», «главный оператор» и «оператор», «старший авиационный начальник аэродрома», употребляемые в ряде нормативно-правовых актов. Также недостаточно упорядочены вопросы земельных отношений, владения и распоряжения имуществом аэропортов и аэродромов, обеспечения безопасности в аэропортах. Совсем молчит закон о предоставлении аэропортовых и аэродромных услуг авиакомпаниям.  Ничего не говорится в законе о правах пассажиров при их обслуживании в аэропортах, в чем давно ощущается острая необходимость.

Особо актуально урегулирование вопросов неавиационной деятельности, что позволило бы увеличить доходы аэропортов в несколько раз и довести их как минимум до 40% и выше (мировой опыт - 50-70 % от общих доходов аэропортов).  Учитывая прямое влияние закона об аэропортах на их экономику, от законодателя требуется налаживание четкого механизма регулирования аэронавигационных сборов и тарифов в соответствии с требованиями стандартов ИКАО. Внесение ясности во множество вопросов деятельности аэропортов и аэродромов в законе об аэропортах позволит не только устранить пробелы, но и стимулировать  развитие аэропортов, повысить их экономическую эффективность, открыть дорогу инвестициям и, тем самым, вывести их из состояния застоя и упадка, в котором аэропорты и аэродромы пребывают в настоящее время. Закон должен, наконец, запустить механизм конституционного принципа верховенства права, который сейчас  в отношении  аэропортов и аэродромов  фактически заблокирован и бездействует.

Генеральный директор Ассоциации «Аэропорт» ГА В.И. Горбачев; профессор, эксперт Комитета по транспорту ГД  В.Д. Бордунов