Современное управление базируется на использовании ключевых идей различных подходов и школ, возникших в предыдущие исторические периоды. Законы и принципы управления, как   идеи  и правила поведения руководителей по осуществлению  ими своих управленческих функций, были заложены  человечеством  еще с древних времен. Шло время, менялись школы управления, но такие принципы, как полномочия и ответственность, единоначалие,  дисциплина труда, контроль исполнения, единство действий и целей, централизация,  оставались неизменными и основополагающими и в учении Фредерика Тейлора, и в административной школе Анри Файоля,  и в современных подходах к менеджменту. Отход от этих принципов означал лишние затраты, увеличение времени реализации той или иной задачи, потерю экономического и иного успеха, в конечном итоге - потерю управления и неминуемый крах всей организации. Это понимают все и  везде.

Но так ли везде?  И все ли?  

Можно ли утверждать, что современная гражданская авиация России управляется в соответствии с этими и другими принципами?  И управляется ли она вообще?

Обратимся к  мнению государственной структуры – Счетной палаты Российской Федерации, чью позицию невозможно обвинить в недобросовестности, субъективности и предвзятости.

В   решении  Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 13  апреля 2007  года №  16К (534) «О результатах комплексной проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на государственную поддержку предприятий авиационной промышленности в период с 2000 по 2005 год, а также состояния и перспектив развития гражданской авиации Российской Федерации», в разделе  «Анализ законодательной и нормативноправовой базы, обеспечивающей реализацию государственной политики и регулирующей авиационную деятельность» отмечено, что «в плановый период развития народного хозяйства полномочия в области развития авиационной промышленности и гражданской авиации осуществляли Министерство авиационной промышленности СССР и Министерство гражданской авиации СССР. Затем структура федеральных органов исполнительной власти в области авиационной промышленности и гражданской авиации неоднократно менялась. В области авиационной промышленности условно можно выделить 7 этапов структурных изменений, а в области гражданской авиации  5 этапов реформирования системы государственного управления».

Там же  указано, что на период проводимой комплексной проверки, в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», были созданы:

- в сфере управления гражданской авиацией - Министерство транспорта Российской Федерации, которое не являлось правопреемником ранее функционирующего Минтранса России; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральная служба по аэронавигации.

Кроме того, в сфере гражданской авиации осуществляли полномочия:

- Межгосударственный авиационный комитет (далее - МАК) в области нормирования летной годности воздушных судов, годности к эксплуатации  аэродромов, расследования авиационных происшествий на территории Российской Федерации;

- Росимущество совместно с Роспромом и Росавиацией по управлению федеральным имуществом.

Полномочия по выработке государственной политики были предоставлены Минпромэнерго России (авиационная промышленность), Минтрансу России (гражданская авиация, кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания) и Росаэронавигации (использование воздушного пространства и аэронавигационное обслуживание).

Выполнение конкретных работ возложено на Роспром (организация работ по созданию авиационной техники и оказание государственных услуг), Росавиацию (оказание государственных услуг), Ространснадзор (контроль и надзор в сфере гражданской авиации), Росаэронавигацию (оказание государственных услуг, контроль и надзор).

Таким образом, в сфере деятельности гражданской авиации  Российской Федерации, а значит и управления ею,  на момент написания документа разными полномочиями обладали восемь ведомств. Как  такое положение дел соответствует принципу единоначалия, как основополагающему условию управленческой деятельности?  Ответ очень простой: никак не соответствует. Происходит практически бесцельная имитация деятельности. И это прямо подтверждает дальнейший анализ, проводимый Счетной палатой России.  А такое отношение к делу очень метко  характеризует  русская поговорка: « У семи нянек дитя без глазу».

В этом же документе отмечено, что «положения о Роспроме, Росавиации и Ространснадзоре не предусматривают ответственности (полномочий, функций, задач) по реализации государственной политики, выработанной Минпромэнерго России и Минтрансом России. Кроме того, Положение о Роспроме не предусматривает ответственности за скоординированное развитие науки, производства, подготовки и переподготовки кадров, управления качеством, гарантийным надзором, коммерческих проектов, внебюджетного финансирования, маркетинга, формирования рынка, что было свойственно Росавиакосмосу».

Полномочия и ответственность (право отдавать команды и нести ответственность за результаты) – это еще один важнейший принцип управления, ибо,  где даются полномочия – там возникает ответственность. Нет полномочий – нет и ответственности за порученное дело.

Вместе с тем, сложно обвинить Росавиацию и Ространснадзор в бездеятельности и неисполнительности, если вышестоящий орган власти не наделил их необходимыми полномочиями.

Ну а сами упомянутые министерства? Как они  влияли  на положение дел?

Продолжим цитирование  документа Счетной палаты Российской Федерации. «В свою очередь, Положение о Минпромэнерго России и Минтрансе России не предоставляют этим министерствам всех полномочий, необходимых для организации работ по реализации агентствами и службами выработанной министерствами государственной политики».

«Минпромэнерго России и Минтрансом России полномочия, связанные с обобщением практики применения законодательства Российской Федерации и проведением анализа реализации государственной политики, осуществляются в общем порядке, выполнение названных полномочий не регламентировано».

«Государственное управление и регулирование в области гражданской авиации осуществляется Минтрансом России, Росавиацией, Ространснадзором, Росаэронавигацией, МАК и Росимуществом. Ни за одним из указанных ведомств не закреплены функции по анализу основных производственных и финансовых показателей отрасли «гражданская авиация» в целом».

Таким образом, на момент выхода в свет этого документа Счетной Палаты РФ, министерство транспорта  РФ не было уполномочено, а значит  и не в праве было требовать  от подчиненных агентств и служб исполнения своей политики в области гражданской авиации, равно как  и само не занималось анализом реализации государственной политики, а также основных производственных и финансовых показателей в этой области.

Если подвести итог, то можно смело сказать, что   основные управленческие  структуры государства  в области гражданской авиации действовали в рассматриваемый период, в буквальном смысле,  неуправляемо и безответственно.

В таких условиях регулирование авиационной деятельности, возложенное на Минтранс России, вызвало практически полное переоснащение парка авиаперевозчиков на воздушные суда зарубежного производства и, как следствие, обусловило деградацию авиапрома. При этом объем перевозок на региональных (местных авиалиниях) сократился до минимального уровня. На период выхода документа Счетной палаты, в России 20 тысяч населенных пунктов не имели круглогодичного доступа к транспортным коммуникациям.

Отсутствие ответственности за проведение эффективной кадровой политики в отрасли привело к приходу на руководящие посты лиц, не способных мыслить системно, учитывать влияние принимаемых решений не только на размер получаемый прибыли в ближайший период, но и на социальную сторону проводимой технической политики.  Так, решение о прекращении работ по уже сертифицированному Ту-334 и развертывании работ по SSJ-100,  как проекту по встраиванию российского авиапрома в мировой авиапром путем использования свыше 60% комплектующих иностранного производства, в корне противоречило  Основам политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 г.,  утвержденных Президентом Российской Федерации 3 марта 2001 года № Пр-241 - «недопущению критической зависимости авиационной деятельности от иностранных государств». Не удивительно, что  сегодня этот самолет не используется для перевозки первых лиц государства.

В связи с изложенным, Коллегия Счетной палаты Российской Федерации сочла необходимым  «усиление координации и контроля по реализации единой политики Российской Федерации в области авиационной деятельности. Представляется возможным создание Авиационной коллегии при Правительстве Российской Федерации и разработка Авиационной доктрины Российской Федерации (аналогично Морской коллегии и Морской доктрине)».

Как изменилась ситуация за прошедшие годы?

Взамен упраздненного Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года Министерства промышленности и энергетики,  этим же числом было создано Министерство промышленности и торговли РФ, в функции которого, в частности,  входит  выработка государственной политики и нормативно-правовое  регулирование в области развития авиационной техники. Среди прочих своих функций, Министерство осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных организаций и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса (п.5.10. Полномочий).

          Непосредственно вопросами  разработки предложений по формированию государственной политики и нормативному правовому  регулированию в области авиационной науки, промышленности и авиационной техники в указанном министерстве занимается Департамент авиационной промышленности, взявший на себя часть функций бывшего Федерального агентства по промышленности (Роспром),  находившегося в ведении бывшего Министерства промышленности и энергетики.

Среди многочисленных функций Департамента большинство из них сводится к «принятию участия» в обеспечении или проведении  тех или мероприятий. Например, Департамент  не несет ответственности за состояние безопасности полетов в подведомственных  организациях, но «участвует в выработке и реализации мер по  повышению безопасности полётов, организует и проводит расследования авиационных происшествий с экспериментальными воздушными судами» (п.14 Функций).

 У Департамента  есть права (раздел IV «Положения о Департаменте авиационной промышленности»), но нет обязанностей!

Как и положение о Роспроме, положение  о Департаменте авиационной промышленности  не предусматривает ответственности за скоординированное развитие науки, производства, подготовки и переподготовки кадров, управления качеством, гарантийным надзором, коммерческих проектов, внебюджетного финансирования, маркетинга, формирования рынка.

  Зато в положении о Минпромторге сказано, что «Министерство промышленности и торговли Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (п.7 Полномочий), что впрямую противоречит некоторым полномочиям министерства, например п.5.10.

 Что нового произошло в государственных структурах, непосредственно  управляющих  отраслью?

В целях совершенствования системы государственного регулирования в области авиации,  Указом Президента России от13.09.2009г. Федеральная аэронавигационная служба  (Росаэронавигация) была упразднена, а ее функции были распределены между Росавиацией и Ространснадзором. По информации пресс-службы Министерства транспорта России «функции Росаэронавигации передаются Росавиации и Ространснадзору для создания единого органа гражданской авиации. Создание такого органа будет способствовать более эффективной и качественной работе в области гражданской авиации и большему соответствию этой отрасли в РФ международным стандартам, а также проведению более эффективной международной политики в области гражданской авиации".

Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) по-прежнему являются структурными подразделениями Министерства транспорта России.

Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) является «федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, …обеспечения транспортной безопасности, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними». 

Согласно положению о Минтрансе, «Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта…», а также «обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности».

В положении о  Министерстве транспорта России  предусмотрены его права, но также нет обязанностей.  Так же, как и Минпром, Министерство транспорта Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (п.7 Полномочий).   Непонятно, каким образом чиновники министерства  осуществляют координацию и контроль деятельности вышеупомянутых подведомственных структур,  и проводят анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности?

Похоже, это единый стиль «работы» российских чиновников: ни за что не отвечать, ничто не контролировать, пока сверху не укажут. Господа Фредерик Тейлор, Анри Файоль и иже с ними просто отдыхают со своей наукой управления!

Как известно, контроль  исполнения  -  это одна из основных функций управления, представляющая собой обеспечение достижения целей, поставленных организацией, реализации принятых управленческих решений. При помощи контроля руководство организации определяет правильность своих решений и устанавливает потребность в их корректировке.

«Именно результаты контроля становятся основанием для руководителей организации корректировать принятые ранее решения, если отклонения в ходе реализации принятых ранее решений значительны» (Чудновская С.Н. Управленческие решения. М., 2009).

В состав Минтранса в качестве отдельного подразделения входит Департамент государственной политики в области гражданской авиации.

Основными задачами Департамента являются:

1) выработка и осуществление государственной политики в области гражданской авиации;

2) разработка проектов нормативных правовых актов в области гражданской авиации и анализ их применения;

3) координация деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (в части гражданской авиации), Федерального агентства воздушного транспорта.

У Департамента есть и права и обязанности, при этом к последним относятся:

- представлять по запросам руководства Министерства информацию и материалы по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;

- рассматривать в установленные сроки материалы, представленные в Департамент;

- обеспечивать защиту служебной информации и сведений, составляющих государственную тайну, от несанкционированного доступа;

- вести делопроизводство в соответствии с установленным порядком.

По актуальности обязанностей к ним еще  можно было бы добавить: содержать в чистоте служебные помещения.

В состав Минтранса входит Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) и Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация).

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания.

Ространснадзор  осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации о гражданской авиации.

Положение о Ространснадзоре предусматривает его  права, но не содержит обязанностей.

Росавиация  является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания, функции по оказанию государственных услуг в области транспортной безопасности в этой сфере, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними.

Так же как и у коллег, в положении о Федеральном агентстве есть его права, но  обязанностей нет. Так же, как и  профильное министерство, Росавиация  не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Так что же изменилось в деятельности министерства транспорта и входящих в него структурных подразделений после выхода в свет известного  решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 13  апреля 2007?

24 июля 2013г. Вице-премьер РФ Дмитрий Рогозин на совещании в Доме правительства РФ предложил создать совещательный орган, который регулировал бы отношения между промышленностью и потребителями авиационных услуг: "Возможно, был бы смысл создать орган наподобие морской коллегии при правительстве РФ, который мог бы организовать диалог между промышленностью и потребителями авиации, и этот орган должен быть достаточно высокого уровня - работать при правительстве РФ".

По словам Рогозина, новая структура должна будет заниматься, в том числе, организацией и координацией деятельности федеральных ведомств в области развития авиации, а также заниматься организацией разработки и производства, эксплуатации, испытаний авиатехники и создания новых авиационных технологий.
"Это не только дело Объединенной авиастроительной корпорации, это государственная задача", - подчеркнул вице- премьер.

Кроме того, в ходе совещания Рогозин предложил разобраться в деятельности федеральных органов исполнительной власти, так или иначе связанных с авиацией. "У нас сегодня такими органами являются аж 10 федеральных органов исполнительной власти. Может быть, в этом разгадка вопроса, почему дитя оказалось со столькими няньками, а должного воспитания не получило", - посетовал зампред правительства РФ.

Таким образом, ситуация полностью повторилась. Нереализованное семь лет назад предложение Счетной палаты стало вновь актуальным. Так же актуально, как и необходимость качественных перемен в управлении гражданской авиацией России, о чем говорилось в том же документе Счетной палаты.

 Одной из серьезнейших проблем современной гражданской авиации России остается состояние безопасности полетов. По некоторым критериям, уровень аварийности российской гражданской авиации выше общепринятого мирового более чем в два раза. По данным эксперта А. Книвеля, в России при авиаперевозках в среднем в год погибает в шесть раз больше людей, чем при авиаперевозках такого же количества людей в мире.

Почему такое стало возможным? В том числе и потому, что ни одно из ведомств, имеющих отношение к управлению гражданской авиацией России, не несет НИКАКОЙ ответственности за состояние безопасности полетов: Ни Министерство транспорта, ни Росавиация, ни Ространснадзор, ни Департамент государственной политики в области гражданской авиации. Например, вся роль Департамента сводится к разрабатыванию предложений по вопросам безопасности полетов воздушных судов (п.13 Основных задач и функций) и… проведению  оценки эффективности предложений по обеспечению безопасности полетов воздушных судов (п.14).

Среди прочих причин такого удручающего состояния безопасности полетов указывается необходимость приведения российского авиационного законодательства в соответствие с международными нормами. Таково, например, мнение президента Международной ассоциации воздушного транспорта (IATA) Тони Тайлера.  

14 ноября 2013г. вступило в силу 19-е Приложение к "Чикагской конвенции о международной гражданской авиации", которое называется "Управление безопасностью полетов" и предусматривающее  обязательное  функционирование  во  всех  191 государствах – членах ИКАО Государственной программы управления безопасности полетов, которой в России, по сути,  нет.

И произошло это из-за упущений в работе чиновников Минстранса,  несовершенной системы управления гражданской авиацией России и ее несоответствия требованиям ИКАО. Так, Департамент госполитики в области гражданской авиации согласно п.31 «готовит информацию о выполнении обязательств Российской Федерации по международным договорам в области гражданской авиации» и «формирует для руководства Министерства предложения по позиции Российской Федерации при взаимодействии с Международной организацией гражданской авиации (ИКАО)» (п.34). В свою очередь, Управление  государственного надзора за деятельностью в гражданской авиации (подразделение Ространснадзора),  согласно Положению  об Управлении, осуществляет контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации в сфере гражданской авиации. Но Ространснадзор входит в состав Минтранса, что противоречит требованиям ИКАО. Возможно, что прямая зависимость руководства Ространснадзора от первых лиц Министерства транспорта не позволила Управлению  государственного надзора выполнить свою главную задачу. С другой стороны, лишение Минтранса функций контроля исполнения в установленной сфере деятельности также позволило сложиться такой ситуации.

В мае 2008г. в  РФ распоряжением правительства №641-р была утверждена  Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, срок реализации которой рассчитан до 2015г.   Целью программы было устранение проблем и внедрение системы управления безопасностью полетов (СУБП) в гражданской авиации, способной обеспечить устойчивое сокращение количества авиационных происшествий. Прошло 2/3 срока реализации этой программы, но никаких признаков ее внедрения нет. По мнению экспертов  (В. Аксютин, А. Книвель), программа эта неэффективна, создавалась наспех перед очередной проверкой ИКАО, и  многие ее положения не соответствуют современным  требованиям Международной организации гражданской авиации. В ней нет главного  - не  предусмотрен Подлежащий достижению приемлемый уровень эффективности обеспечения безопасности полётов, что требуется по документам  ИКАО и что является основой для осуществления государством функции управления по отношению к СУБП авиакомпаний.  Нет ясности, к какому уровню безопасности полетов должны стремиться авиакомпании.  Этот  критерий должно разработать Министерство транспорта (его Департамент), но оно всячески уклоняется от решения этого вопроса. Нерешение этой проблемы  - это не просто бюрократическая проволочка. За этим чиновничьим безразличием  - авиационные происшествия и человеческие жизни.

 Между тем, в ноябре этого года России, как государству, предстоит проверка ИКАО в обеспечении безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации. Провал этой проверки будет иметь для России крайне неблагоприятные последствия, особенно на фоне существующих политических проблем.

Многие эксперты считают, что необходимость создания единого независимого органа управления гражданской авиацией России давно назрела и крайне необходима.  Для бескризисного развития гражданской авиации в реальных рыночных условиях необходима разработка идеологии  и стратегии развития отрасли и единые, научно обоснованные правила для всех субъектов авиационной деятельности. Задача разработки такой идеологии и стратегии, дальнейший  мониторинг результатов ее реализации требуют наличия структуры государственного управления, для которой авиационная деятельность будет основной задачей, а не одной из многих, как у Минтранса.

Кроме того, создание такого ведомства следует рассматривать в качестве инновационного проекта трансформации существующей системы  государственного управления в направлении повышения эффективности управления экономикой, обеспечения прозрачности и антикоррупционности и, в конечном счёте, в качестве возможного  образца для реформирования всей системы государственного управления.

 Так каким ему быть, этому ведомству?

В условиях,  когда система управления гражданской авиацией России «размыта» и недееспособна, когда нет  единой идеологии развития гражданской авиации России, когда необходимо решать  кадровые  проблемы  авиационного персонала, когда необходимо вернуться к возрождению отечественного самолетостроения, когда давно пора  обеспечить приемлемый уровень безопасности полетов, не хуже мирового – для всего этого  необходимо ЕДИНОЕ ведомство, способное оперативно решить все эти вопросы.

Таким требованиям отвечает структура, входящая на равных в правительство – Министерство гражданской авиации России.  Именно такое ведомство, с учетом нашего исторического опыта, выстроенное по принципу единоначалия и ответственности за порученное дело способно максимально эффективно решить все эти проблемы,  замкнув на себе все функции существующих  департаментов, служб и агентств, лишь имитирующих управленческую деятельность.

«Министерство гражданской   авиации   осуществляет  руководство    воздушным транспортом в стране.

Министерство гражданской  авиации  несет  ответственность   за    состояние  и  дальнейшее развитие гражданской авиации,  выполнение   государственных задач,  научно - технический прогресс в  отрасли,   за  наиболее полное удовлетворение потребностей страны в воздушных   перевозках.

Среди главных задач министерства:

- обеспечение всемерного   развития   гражданской   авиации,  высоких темпов развития    воздушных перевозок,  роста производительности  труда на основе научно - технического прогресса в  целях  наиболее    полного удовлетворения потребностей населения    страны в воздушных перевозках;

- выполнение государственных заданий воздушных перевозок,  обеспечение    строгого соблюдения государственной дисциплины,  совершенствование    управления  отраслью;

- обеспечение безопасности   и  регулярности  полетов  воздушных    судов,  применение  наиболее  прогрессивных  технических  средств,    систем и методов управления воздушным движением;

- совершенствование научной  организации  труда  и   управления,    обеспечение   предприятий,   учреждений   и   организаций  системы    Министерства  квалифицированными  кадрами,  создание  условий  для    наилучшего использования знаний и опыта работников,  выдвижение на    руководящую  работу   молодых,   хорошо   зарекомендовавших   себя    специалистов;

- улучшение жилищных и культурно -  бытовых  условий  сотрудников    предприятий,    учреждений   и   организаций   системы    Министерства, обеспечение здоровых и безопасных условий их труда».

Это не разработанный кем-то проект положения о Министерстве гражданской авиации Российской Федерации. Как известно, все новое  - это хорошо забытое старое. Тридцать лет назад, в июле 1984г. Постановлением Совета Министров СССР  N 735 было утверждено Положение о Министерстве гражданской авиации СССР. Приведенные положения взяты из этого документа, но звучат они куда более актуально, чем полномочия всех нынешних ведомств, управляющих гражданской авиацией России. Осталось только воплотить эти положения в нашу жизнь.