Прошлое воздушного законодательства исторически связано с периодом существования советской цивилизации. К моменту распада СССР в советском законодательстве сложилось и развивалось советское воздушное законодательство, которое определялось в юридической науке как комплексная отрасль советского законодательства. Этим указывалось на неоднородность отношений, регулируемых этой отраслью советского законодательства. Публично-правовые, административные, гражданско-правовые и иные отношения, подпадали под регулирование воздушного законодательства. В этом заключалась специфика и своеобразие предмета регулирования воздушного права. Характер пространственной сферы его действия- суверенное воздушное пространство, подчинение его использования публичной власти ставили задачу определения государством публичного порядка  использования воздушного пространства, т.е. его статус и режим. В первом случае это заключалось в подчинении расположенного над сухопутной и водной территорией воздушного пространства государственному суверенитету и установлении его исключительной принадлежности только государству и никому иному, во втором государство определяло режим использования своего суверенного воздушного пространства в интересах обороны и народнохозяйственных целях. Администрирование, вернее сказать управление деятельностью гражданской авиацией, на которую возлагалась публичная функция обеспечения общественных интересов в сфере воздушных перевозок, привели к образованию специфического административного воздушного права, всеми своими корнями связанного с «материнским» административным правом.  Под влиянием воздушных перевозок возникали специфические гражданско-правовые отношения между перевозчиком, пассажирами и грузотправителями, регулируемые  гражданским  правом. По этим причинам воздушное законодательство понималось как комплексная отрасль советского законодательства.

Основные усилия государства при правовом регулировании использования воздушного законодательства в целях авиации   в первом очередь были сосредоточены на обеспечении монопольного положения государственной компании «Аэрофлот» в сфере внутренних и международных авиаперевозок. Конкуренция не имела права на сосуществование. Социалистическая экономика советской гражданской авиации исключала ее существование и не применялась в качестве экономического регулятора. В силу этого широкое распространение получали дотации, покрывавшие убытки «Аэрофлота». Экономическая модель хозяйствования опиралась на советское воздушное законодательство, целиком и полностью настроенное на ее обеспечение. С этой точки зрения его цели и задачи совпадали с целями и задачами социалистической экономики в области воздушного транспорта. Такая экономико-правовая синхронность позволила Советскому Союзу добиться высоких результатов в сфере общественных перевозок воздушным транспортом в интересах общества и государства. Услуги «Аэрофлота» в сфере воздушных перевозок были  доступными   для  широкого круга советских граждан.

Добиться таких результатов, безусловно, помогала централизованная система государственного управления в  области гражданской авиации. Сосредоточение всех вопросов государственного управления в руках одного Министерства гражданской авиации позволило эффективно решить множество текущих и долгосрочных проблем воздушного транспорта. Советский опыт государственного управления делами гражданской авиации ставился в пример ИКАО, рекомендовался в качества образца для подражания другим странам.  Кроме того,  советское воздушное законодательство отличалось высокой культурой законодательной техники. Приемщик законодательной продукции - Министерство юстиции СССР самым тщательным образом ее «фильтровало», сверяло соответствие принимаемых новых законов по воздушному праву другим советским законам. Такой подход позволял достигать высокой степени согласованности воздушного законодательства с системой советского законодательства в целом. Несмотря на это, советское воздушное законодательство не регулировало многие проблемы, важные для эффективной деятельности воздушного транспорта. Особенно это касалось защиты и обеспечения прав пассажиров. Советский законодатель признавал приоритет прав перевозчика над правами пассажира. Такой подход весьма ущербно сказывался на международном авторитете «Аэрофлота».

В целом советское воздушное законодательство эффективно выполняло роль регулятора комплекса отношений, возникающих связи с использованием воздушного пространства в целях гражданской авиации. Кроме того, в то время к решению проблем воздушного права  активно подключалась существовавшая тогда академическая и отраслевая наука воздушного права. Благодаря этому прошлое советское воздушное законодательство оставило для России неплохое правовое наследие. Его наследникам оставалось лишь разумно им распорядиться, настроить его на новую экономическую модель хозяйствования и перевести работу российского воздушного транспорта на рельсы рыночной экономики.

Настоящее, т.е. действующее российское воздушное законодательство  развивалось очень сложно и противоречиво. Условно можно различать три этапа: 1. 1992-1997 г.; 2. 1997-2004 гг.; 3. 2004 г. по настоящий 2012 год. Первый период можно назвать как «период правовой прострации», когда было ясно, что советские законы и правила никак не подходят для регулирования рыночных отношений в сфере воздушного транспорта. Государству  потребовалось время на переосмысление новой правовой ситуации, сложившейся на момент перехода от социалистической к рыночной экономике. Раздумья закончились принятием Воздушного кодекса 1997 года, с которым авиатранспортная отрасль мучается по настоящее время, хотя есть те, кто им весьма доволен, несмотря на массу нареканий и непрерывные «ремонтные» работы.

Второй период характеризуется тем, что сразу после принятия ВК стал объектом острой критики со стороны авиационного сообщества. ВК не окрылял, а, напротив, обрезал как можно свободу экономической деятельности, установленную Конституцией РФ и очень важную для функционирования рынка. В ВК связь с ней никак  не прослеживается. То же самое можно сказать в отношении Гражданского кодекса РФ. ВК не установил и не определил баланс интересов государства и поставщиков услуг на рынке воздушного транспорта – перевозчиков и аэропортов, пределы и степень обоснованного и законного государственного вмешательства в их дела. В ВК нет положений об ответственности органов исполнительной власти в области авиации за свои действия или бездействие, что привело к гипертрофированному представлению о пределах, предназначении, исполнении и применении функций администрирования ( управления) в области гражданской авиации. Если правовая модель советского воздушного законодательства совпадала с экономической моделью хозяйствования в области воздушного транспорта, то теперь ВК существует сам по себе и никакого регулирующего вмешательства на рынок воздушного вмешательства  фактически не оказывает. Больше всего он ориентирован на государственное управление, администрирование, особо не считаясь с тем, что современная экономика России развивается по рыночной модели, в том числе в области воздушного транспорта. В результате правительством принимаются решения, подрывающие экономику перевозчиков и  аэропортов.  Исполняя их, перевозчики и аэропорты перекладывают связанные  с ними издержки на пассажира –главного кормильца и  экономического донора воздушного транспорта.  Перевозчики  вынуждены  повышать цены на билеты и этим подрывают и без того низкий спрос на их услуги. Обкладывая перевозчиков и аэропорты  разного рода экономическими тяготами и обременениями, правительство мало того, что лихо рубит пассажирский спрос, на котором держится вся экономика воздушного транспорта, но и ослабляет конкурентноспособность  российских авиакомпаний, которые итак мало заметны на мировом рынке авиаперевозок. Таким образом, о согласованности, скоординированном взаимодействии  ВК с экономической моделью хозяйствования на рыночных принципах и законах говорить не приходится. Ясное дело, действующий ВК следует настроить на решение рыночных задач, для чего требуется иная юридическая партитура главного документа, чем сейчас она есть.

Попытки сделать его лучше, адекватным практическим потребностям воздушного транспорта предпринимаются с момента его принятия. В настоящее время  в ВК внесено  25 изменений и дополнений. На подходе новые изменения ВК, ожидающие своей очереди для принятия Государственной Думой. То, что ВК давно уже разочаровывает в способности выполнять роль своеобразной «конституции по воздушному праву» и  настройщика новых законов и правил на современный рыночный лад, объяснимо. Ведь в его основу положена модель ВК, подготовленная в советское время, в эпоху перестройки в конце 80-х годов и предназначенная для замены ВК СССР 1983 г. Его разработчики вовсе  не думали о рыночной ориентации новой модели ВК. Он готовился для советской экономики. Именно поэтому в нем не нашлось места правилам конкуренции, признанию свободы рынка, свободы экономической и предпринимательской деятельности и другим законам рынка.  Вот почему бесполезно видеть в ВК 1997 г. рыночный документ. Эту задачу решает Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, другие законы, ориентированные на регулирование рыночных отношений. Надо обладать очень богатым воображением, чтобы утверждать, что  ВК 1997 г. удалась роль главного регулятора правового поля российской гражданской авиации. Его несовершенство, отсутствие правил игры на рынке воздушных перевозок, не урегулирование отношений собственности в сфере аэропортов и аэродромов, чрезмерное и нередко безответственное административное вмешательство органов авиационной власти в дела авиационного бизнеса, другие недостатки и пробелы ВК,  препятствуют развитию цивилизованных рыночных отношений в авиатранспортной отрасли. На нынешнем российском рынке воздушных перевозок лежит печать «марксизма»: погоня за прибылью, получение ее любой ценой и другие признаки, описанные Карлом Марксом в «Капитале», в сочетании с монополизмом, откровенной опорой на административный ресурс, получении  «любимчиками»  всякого рода преференций и т.д., характеризуют национальные особенности российского рынка воздушного транспорта, что не имеет никакого отношения к цивилизованному рынку. Неохваченный его правилами российский рынок явно выпадает из него и не вписывается в глобальные тенденции XXI века, доминирующие на мировом рынке авиаперевозок. Именно поэтому неподготовленные и необученные цивилизованным правилам участники российского рынка воздушного транспорта не готовы работать по правилам ВТО не только на мировом рынке перевозок, но и у себя дома. В 2011 году 62 миллиона российских граждан предпочли воспользоваться услугами не российских, а иностранных авиакомпаний. Конкуренция стала явью на российском рынке авиаперевозок и пока наши перевозчики на собственном  рынке международных перевозок уступают иностранным конкурентам.

Тем не менее, несмотря на недостатки и недочеты  ВК 1997 г. выполнил и выполняет очень важную задачу быть основой системы современного российского воздушного законодательства. В настоящее время  ее образуют 8 тысяч нормативных и правовых актов.

Проблема создания системы классификации российского воздушного законодательства разрешима.  Кто же против ее создания?

 Юристам хорошо известно значение понятий «система права», «правовая система»,  «система законодательства», «система отрасли» , « система институтов». Их появление обязано внедрением в 60-х годах в юридическую науку системного метода, который стал популярным инструментом исследования права и его свойств не как простой совокупности принципов и норм, а в системе взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов. Применение системного метода способствовало резкому повышению качества юридической диагностики, установлению причин рассогласованности образующих систему права отраслей и институтов и не достижение поставленных перед ними законодателем целей и задач. Первоначально системный подход получил широкое распространение в западной юридической науке вообще общественной науке в целом. В конце 60 х начале 70-х  системный метод прижился  в советской юридической науке, стал широко применяться в социологии, политологии и политэкономии.  Системный подход позволил резко повысить качество наладки правового механизма регулирования, а также  выявлять в нем недостатки, мешающие развитию права и его применению в интересах общества и государства. Одним из мешающих применению системного подхода было неудовлетворительное состояние информационной базы законодательства, формировавшейся по принципу «складирования» издаваемых законов по мере их поступления от законодателя. Беспорядочное и хаотичное размещение законов пытались в советское время упорядочить на основе систем классификации. Решение этой задачи возлагалось на Министерство юстиции СССР. В эту работу вовлекалась академическая и отраслевая наука, научные библиотеки. Все эти системы классификации строились под специфические  интересы их создателей и имели один общий недостаток - были малодоступны и закрыты для широкого публичного пользования.

В постсоветский период  большие и маленькие ручейки принимаемых Президентом, Государственной думой, правительством, министерствами и ведомствами  законов и правил сливались   в плохо управляемый законодательный поток, управление процессом их классификации  было сильно затруднено, что создавало огромные трудности для широкого круга пользователей. Законы стали для них недоступны не в силу их закрытости, а в силу организационной неразберихи при их размещении, отсутствия квалифицированных средств поиска необходимых правовых документов в нужное время и нужный час. Сейчас  найти нужный документ в огромном складе правовой информации, если не имеешь правовых навигаторов, дело бесполезное и затратное.

В наше время поиск в море правовых документов значительно упростился, благодаря созданным в России   мощным информационно-правовым системам. К примеру, информационный банк фирмы «Консультант-Плюс», основанной в 1993 г.,  насчитывает в настоящее время 2 миллиона 200 тысяч документов по  вопросам  конституционного, гражданского, налогового, уголовного, арбитражного права и другим отраслям российского законодательства разложены по «полочкам», т.е. классифицированы. Еще почти 4 миллиона документов регионального законодательства составляет другой банк «Консультант-Плюс». Распространение правовой информации этой и другими информационно - правовыми фирмами позволило России создать мощную информационную систему, приносящую  огромную пользу для широкого круга пользователей. Неизмеримо возросла правовая вооруженность миллионов пользователей.  Обделены  лишь пользователи воздушного  законодательству, да и вообще всего транспортного законодательства. До сих пор система классификации воздушного законодательства не создана.

 Между тем в правовом поле гражданской авиации работают сотни тысяч работников, от правильного соблюдения, исполнения и применения которыми  законов и правил воздушного законодательства прямо зависит регулярность и безопасность полетов, авиационная безопасность, эффективность воздушных перевозок, налаженная работа аэропортов и органов обслуживания воздушного движения. И всем  им приходится работать впотьмах, брать на себя роль поисковиков и классификаторов документов воздушного законодательства, насчитывающих сегодня  8 тысяч нормативных актов. Мне тоже пришлось неоднократно гробить массу времени на по иски документов по различным вопросам, регулируемым воздушным законодательством. В конце концов,  я  решил  разработать систему классификации воздушного законодательства, благо  в свое время по заказу «Консультант-Плюс»  в 1999 году создал систему классификации всей базы международного права. Пришлось лично обработать 30 тысяч данных Правового департамента МИД РФ о международных договорах с участием России.   С тех пор  созданная мной система классификации международного права включена в информационный банк «Консультант-Плюс».  Когда я приступил к разработке системы классификации воздушного законодательства, ее база данных насчитывала 4 с половиной тысячи документов, работа шла споро и концу 2008 году первый и второй этапы классификации были завершены. Поясню, что это значит на примере медицины.  Практическая польза от системного взгляда на анатомию человека и его физиологию  заключается в том, что эрудированные врачи, специализирующиеся на лечении конкретных заболеваний человека, при врачевании учитывают взаимосвязь и взаимодействие всех систем человеческого организма.

Воздушное законодательство – это не природный продукт, а искусственно созданная человеком  правовая система, предназначенная упорядочить, ввести в правовое русло использование воздушного пространства авиацией по определенным законам и правилам. В этом случае возникают высокие требования к такой системе, от ее создателей ожидается большой кругозор и высокая правовая культура.  Система должна работать согласованно, взаимодействовать со всеми ее структурными элементами четко и синхронно. Система воздушного законодательства не может быть скроена кое-как и функционировать также, что порождает  серьезные организационные, экономические и правовые последствия.

Не имея четких и ясных представлений о  системе и структуре воздушного законодательства,  государство утрачивает способность контроля и управления за его развитием, во время исправлять сбои и дефекты регулирования различных вопросов деятельности воздушного транспорта, устранять установленные в нем пробелы.  Вместо планомерной и последовательной работы по его совершенствованию, эта работа ведется чаще всего в режиме «пока гром не грянет». Немалые трудности при поиске необходимых документов испытывает большое число пользователей. Время, которое они тратят на их розыск, многого стоит и этим наносится  авиатранспортной отрасли большой экономический ущерб, исчисляемый порядка одного миллиарда рублей в год.

В современных условиях обеспечение полной правовой информированности государственных и производственных структур авиатранспортной отрасли возможно только на основе системы классификации всего массива нормативно-правовых актов по воздушного праву во всем их многообразии и динамике.  Очевидно, что ее создание имеет исключительно важное народно-хозяйственное значение. Система классификации воздушного законодательства, представляющая его в систематизированном виде, может составить основу для электронной версии, что позволит обеспечить широкий доступ к ней через Интернет. В результате правовая информация о законах и правилах станет более открытой и доступной. Система классификации позволит вывести ее из состояния запутанного лабиринта,  упростит  поиск необходимого документа тысячам пользователей. Широкие возможности открываются для тотального мониторинга воздушного законодательства, что важно для его приведения в соответствии с новыми требованиями ИКАО  в области обеспечения безопасности полетов, а также нахождения путей его сближения с европейским правом в области воздушного транспорта. Мониторинг позволит очистить законодательство от пробелов и допущенных недочетов и превратить его в высоко  эффективный  инструмент регулирования российского рынка воздушных сообщений и перевозок.

Система классификации должна быть построена по принципу максимального учета всех нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, включая разъяснения и комментарии по применению действующего воздушного законодательства, судебную практику, а также международные договоры по воздушному праву с участием России. Электронная версия системы классификации способна обеспечить доступ через Интернет широкому кругу потребителей в течении 24 часов. Любой пользователь мог бы: 1) быстро найти искомый документ; 2) получить текст документа в том виде, в котором он действовал на определенную дату; 3) быть всегда в курсе последних изменений в законодательстве; 4) быстро найти справочную информацию; 5) быстро установить связи документа или его части с остальным массивом законодательства; 6) создать индивидуальную подборку документов; 7) ознакомиться с судебными решениями по вопросам воздушного транспорта; 8) получить текст международного договора по воздушному праву с участием России. Увы сегодня такой системой классификации воздушного законодательства в России не существует и идея ее создания не находит поддержки в Минтрансе. Между тем в таком виде как оно сейчас есть, воздушное законодательство не приспособлено для решения задач «электронного правительства» и быть эффективным правовым инструментом проведения государственной политики в области гражданской авиации.

Как же выглядит система классификации действующего российского воздушного законодательства. Анализ почти 8 тысяч документов, содержащихся в «портфеле» воздушного законодательства, показал, что в настоящее время такая  система классификации состоит из  следующих разделов: 

Раздел 1. Общие положения; Раздел 2. Федеральные органы исполнительной власти в области государственной и гражданской авиации;  Раздел 3. Государственное регулирование в области авиации; Раздел 4. Правовое регулирование использования воздушного пространства; Раздел 5. Правовое регулирование полетов над государственной территорией и за ее пределами;

Раздел 6. Правовое регулирование организации и обслуживания воздушного движения; Раздел 7. Правовое регулирование деятельности аэропортов и аэродромов; Раздел 8. Правовое регулирование перевозок пассажиров, багажа и грузов; Раздел 9. Воздушные суда; Раздел 10. Экипаж воздушного судна; Раздел 11. Обеспечение безопасности полетов; Раздел 12. Авиационная безопасность; Раздел 13. Расследование авиационных происшествий; Раздел 14. Поиск и спасание; Раздел 15. Правовое регулирование деятельности иностранных авиапредприятий; Раздел 16. Правовое регулирование трудовых отношений в области гражданской авиации.

Указанные разделы охватывают круг вопросов, ставших предметом регулирования законодателем в последние двадцать лет. Их перечень довольно консервативен, что объяснимо. Консервативность исходит от ВК, модель которого заложена в конце перестройки. ВК абсолютно не проницаем для рыночных отношений и не подходит для их регулирования. Главный недостаток ВК- отсутствие рыночных правил реализации свободы экономической деятельности в сфере гражданской авиации. Он не гарантирует и не обеспечивает равенство возможностей доступа  на национальный рынок воздушных перевозок, добросовестную конкуренцию, не ограничивает и не пресекает монополию в отрасли, не определяет пределы регулирующего вмешательства государства в коммерческую деятельность авиапредприятий и не устанавливает ответственность государства за негативные последствия такого вмешательства и т.д. Словом, не настроенность «головы» воздушного законодательства  на рыночные отношения негативно сказывается на развитие всего воздушного законодательства. Но эта ситуация регуляторов не беспокоит и они с завидным оптимизмом уверяют, что таким ВК и законодательством можно процветать и успешно развиваться.

Между тем консервация законодательства в таком виде как оно спонтанно складывалось в течении двадцати лет неизбежно ведет к его стагнации и застою. Действующее российское воздушное законодательство больше связано с прошлым, чем с современными передовыми методами регулирования, доминирующими в мировой гражданской авиации. В советский период государственное регулирование строилось на мощной командной системе, которая в условиях централизации власти, ее сосредоточенности в одних руках, показала свою высокую эффективность. При переходе к рыночным отношениям в области гражданской авиации  от централизации не осталось и следа. Возникли многоярусные административные структуры с не очень отлаженными и взаимодействующими функциями и компетенцией, что губительно сказывается на качестве государственного управления отраслью. В течении двадцати лет административная система управления гражданской авиацией неоднократно 7 раз перестраивалась. Такая административная чехарда отразилась на законодательстве. Его главный документ – Воздушный кодекс находится на вечном капремонте. Его неприспособленность к регулированию рыночных отношений очевидна. Да и такой цели при его разработке и принятии не было.  Был расчет на «невидимую руку рынка». Его наивность  и несовместимость с цивилизованными рыночными отношениями доказана практикой, которая показала, что предоставленный самому себе рынок сам  себя разрушает и развивается стихийно и ему необходимы  четкие правовые рамки. Недавно Зорькин верно заметил, что « Россия по самым разным причинам не взяла правовой барьер. Что право в России так и не стало альфой и омегой нашего общественного бытия». Авиатранспортная отрасль погрязла в дебрях правового нигилизма. Во многом причиной этому является несоответствие многих авиационных законов и правил правовым критериям, заложенным в Конституции. Очень часто  разработчики проектов новых нормативно-правовых актов  не затрудняют себя проверкой их соответствия Конституции и международным обязательствам. Появились опасные тенденции нарушения фундаментального принципа Гражданского кодекса, в соответствии с которым государство не несет ответственности по обязательствам юридических лиц, а юридические лица не несут ответственности по обязательствам государства. Пример такого подхода является попытка государства переложить на бизнес обеспечение безопасности на транспорте. Не лучше обстоит дело со спасением авиакомпаний банкротов за счет пассажиров.

Создание системы классификации может препятствовать проникновению инородных, противоречащих Конституции,  верховенству права и международным обязательствам, законов по воздушному праву. Пока же воздушное законодательство очень часто «загрязнено» такими проектами.

Практическая польза  системы классификации воздушного законодательства для потребителя. Во-первых, законодательство становится ясным и прозрачным для  пользователей и им не потребуется много времени для поиска необходимого документа. Во-вторых, неизмеримо повышается информационная осведомленность (просвещенность) пользователей системой классификации ВЗ. В третьих, система классификации открывает широкие возможности для создания авиакомпаниями и аэропортами «индивидуальных», информационно-правовых программ по безопасности полетов, авиационной безопасности, перевозкам пассажиров и грузов, регулированию деятельности аэропортов и аэродромов и их имуществу и т.д., построенные на базе и с учетом действующего воздушного законодательства. В четвертых,  система классификации позволит значительно улучшить законотворческую деятельность, проводить точечные и масштабные «ремонтные» работы системы законодательства, устранять в ней пробелы, производить замену устаревших законов и правил, на новые и т.д. В пятых, система классификации позволит приступить, наконец, к масштабному и систематическому мониторингу воздушного законодательства. В шестых, система классификации позволит готовить учебники, учебные пособия, методические руководства и иную учебно-методическую литературу для учебных заведений гражданской авиации  на основе   и с учетом «анатомии» действующего воздушного законодательства. В седьмых, система классификации открывает возможность создания  правового механизма применения (имплементации) международных договоров с участием России в российской правовой системе. В восьмых, создание поста омбудсмена по бизнесу стимулирует вовлечение  СРО в  работу по защите прав и законных интересов авиакомпаний, аэропортов и других авиапредприятий в виде оспаривания действий  органов государственной власти, нарушающих их экономические права и интересы, а также  права и свободы, гарантированные Конституцией РФ , Европейской конвенцией о защите прав и основных свобод и другими международными конвенциями о правах человека и создание под  эгидой СРО соответствующего общественного механизма защиты прав и законных интересов российского авиационного бизнеса в российских и международных инстанциях. В девятых, в роли законодателей  ныне действующей системы воздушного законодательства выступает Президент, Государственная Дума, правительство, Минтранс, Минобороны, Минфин, Минэкономразвития и другие министерства. В силу разных задач, решаемых ими во благо  Родины, но в пределах их полномочий и компетенции, принимаемые этими высоко почтёнными  органами государственные решения в виде законов и правил, часто противоречат друг другу, что расхолаживает работу системы ВК, она начинает работать асинхронно, со сбоями, в ней возникают  подчас неразрешимые правовые «пробки». Прагма жизни такова. Если эту ситуацию не «разрулить», то асинхронность системы воздушного законодательства обеспечена пожизненно. 

Анализ развития системы российского воздушного законодательства с 1997 г. по 2012 год, показывает, в 1992 году  пришедшие к власти, но не очень компетентные в вопросах гражданской  авиации  «экономист — либерасты» тех времен посчитали, что воздушные перевозки пассажиров и грузов выживут сама по себе и низвели государства роль в регулировании рынка воздушных перевозок до нуля. К тому же беспрерывные административные реформы государственных органов в области гражданской авиации- Департамент гражданской авиации Минтранса (1992 -1995 г.), Федеральная авиационная служба (1995-1998 г), Федеральная служба авиационного транспорта (1998-2000 г), Государственная служба гражданской  авиации (2000-2004 г.) и, наконец, окончательно распотрошенная система государственного управления гражданской авиации, проведенная в соответствии с «тупой» административной реформой 2004 года, от которой государственное управление делами гражданской авиации никак до сих пор не может прийти в себя. Сложилась «пятизвездная» административная система- Минтранс с подчиненными ему государственными структурами, искусственно отсеченными от целостного организма управления делами гражданской авиации. Бестолковость такой «либерастической» реформы и  полная несостоятельность и недееспособность существующей  системы государственной управления эффективно осуществлять государственную политику в интересах российской гражданской авиации очевидна.  Под влиянием беспрерывных административных реформ 1992-2004 гг. система российского воздушного законодательства  складывалась спонтанно, спорадически и фрагментарно.

Все это ставит вопрос об иной расстановке приоритетов  при регулировании вопросов гражданской авиации. В отличие от превалирующего ныне в российском воздушном законодательстве приоритете прав перевозчиков и других поставщиков услуг в области воздушного транспорта, приоритет должен принадлежать правам пассажира. Признание приоритетности прав пассажира над правами перевозчиками и аэропортами позволит подняться российскому воздушному законодательству на мировой уровень. Пока оно отстает в этом вопросе  от передового законодательства Европы, США, Канады, Китая и других стран  на 30-40 лет. Кроме того, приоритетным должно стать подчинение законов и правил  решению задач экономического регулирования деятельности воздушного транспорта. Понятие «экономическое регулирование» непривычно для российской законодательной практики, но зато оно давно уже применяется западными законодателями, широко используется ИКАО. Внедрение понятия «экономическое регулирование» позволит остудить законодательный пыл, который сейчас повсеместно наблюдается, принимать новые законы и правила без учета и понимания последствий, которые могут убийственно могут сказать на главном потребителе услуг воздушного транспорта – пассажире. В настоящее время этим обстоятельствам российский законодатель не уделяет никакого внимания.