Мнения слышатся разные. Одни говорят, что закон об аэропортах вообще не нужен, мол, достаточно на этот счет Воздушного кодекса и утверждают, что в нем есть все для регулирования деятельности аэропортов и аэродромов, в чем я лично, глубоко  сомневаюсь. Другие, наоборот, считают, что необходимость в таком законе существует и остается лишь определиться каким он должен быть: большим и подробным или же небольшим и лаконичным. Последний вариант проекта ФЗ, разработанный в Департаменте государственной политики в области гражданской авиации Минтранса группой безымянных авторов, под названием «Об аэродромах, аэропортах и аэропортовой деятельности в гражданской авиации Российской Федерации…» лаконичен, если его сравнивать с первым вариантом проекта этого года, в котором было 11 глав и 80 статей. В нем всего 5 глав и 27 статей. Сопоставляя тот и другой, можно сказать, что сокращение количества глав и статей не переросло в качество и усеченный вариант проекта закона об аэродромах и аэропортах больше похож на продукт эпохи «развитого социализма», с откровенным административным уклоном,  чем на документ, способный на деле наладить рыночные отношения в сфере аэропортов, что никак не удается сделать почти двадцать лет, после резкого разворота России в сторону рынка в начале 90-х годов. 

Наивные представления «о невидимой руке рынка», которая де сама собой все расставит по своим местам, прошли в ожиданиях чудес в сфере воздушного транспорта и его составной обслуживающей части – аэропортов и аэродромов. И они произошли! Из 1700 составлявших аэропортовую сеть России в начале 90-х годов аэропортов и аэродромов их большая часть чудесным образом куда-то сгинула и сегодня в «живых» осталось чуть больше 300 аэропортовых и аэродромных точек. В результате 15 миллионов россиян лишены услуг воздушного транспорта и вследствие чего их конституционное право на свободу передвижения нарушено. Россия – участник Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, которая гарантирует свободу передвижения  в  ст.2 Протоколе №4. Увы,  Россия эти гарантии не обеспечивает, а нарушение свободы передвижения носит массовый характер.  Причиной этому является отсутствие надежных опор в российском законодательстве, обеспечивающих выполнение Россией  обязательств по конвенции.

В данном случае работать на дело обеспечения свободы передвижения мог бы ФЗ «Об аэродромах и аэропортах», которого нет, а тот, что теперь предлагается Минтрансом, к выполнению этой задачи абсолютно не готов и не приспособлен. Проект закон также не готов к обеспечению важной задачи массового приема и отправки  зарубежных гостей на время проведения Олимпийских игр 2014 года и Чемпионата мира по футболу в 2018 году. Отягощает правовую ситуацию упорное, ничем не объяснимое нежелание России присоединиться к Монреальской конвенции 1999 г., в которой уже участвует порядка 100 государств. Россия по-прежнему придерживается Варшавской конвенции 1929 г., давно уже ставшей историческим анахронизмом. Тем самым подрывается конкурентноспособность российских авиакомпаний на мировом рынке авиаперевозок, российские пассажиры подвергаются дискриминации на рейсах иностранных авиакомпаний в билетах которых прямо указывается, что на них не распространяется ответственность перевозчика, установленная Монреальской конвенцией 1999 г. и отсылают их к Варшавской конвенции 1929 г.

Указанные примеры свидетельствуют в пользу принятия закона об аэропортах, только вопрос заключается в том, каким должен быть  его предмет и юридическая направленность. И вот по этим принципиальным вопросам наблюдается разброд и шатание. Как правило, кумир законодателя - администрация аэропорта.  Настройка всех проектов законов об аэропортах от 1998 до 2010 года показывает, что аэропорты наделяются особыми административными полномочиями и выступают органами, снисходительно оказывающими услуги их главным кормильцам - перевозчику и пассажиру. Необъяснимо, но в проектах законов экономические интересы аэропортов ставятся выше экономических интересов перевозчиков и пассажиров, чем нарушается принцип равенства сторон и этим развязываются им руки - добивайтесь прибыльности любой ценой. Тем самым аэропорты благословляются «рубить сук, на котором сидят». Создается впечатление, что законодатель не осознает, что аэропорты и аэродромы являются составной частью системы воздушного транспорта, и они не должныставится в привилегированное положение, позволяющее им жить за счет потребителей их услуг, произвольно повышая цены за обслуживание перевозчиков как захотят, как это нередко происходит сейчас.  Проект закона от 22 октября 2010 г. представляет собой яркий пример заблуждений о том, каким  должен быть по своему содержанию и направленности нормативно-правовой акт об аэропортах. Все та же административная устремленность, все та же линия игнорирования прав и законных интересов перевозчиков и пассажиров, главных потребителей их услуг, все тот же нехитрый набор средств администрирования. На всем документе стоит печать непрофессионализма, что говорит о незнанииего разработчиками азов законодательной техники.

Казалось бы, не должно быть трудностей с названием закона, что тут может быть сложного,но и тут его создатели накуролесили, показали, что они случайные энтузиасты, взявшиеся не за свое дело. В объектный состав закона, помимо аэродромов и аэропортов, зачем-то включена «аэропортовая деятельность в гражданской авиации». Это новое  терминологическое изобретение типа «и пришить с боку бантик». Далее по тексту не объясняется к чему и зачем этот бантик в законе. В ст.3 этот термин не определяется, что позволяет усомниться в его практической полезности. Глава 3 «Аэропортовая деятельность» поэтому не поддается расшифровке. В п.1 и п.2 ст.10 «Виды аэропортовой деятельности» на самом деле говорится о другом, а именно, о перечне видов «авиационной деятельности» и перечне видов «неавиационной деятельности». Такое терминологическое раздвоение вносит немалую двусмысленность в понимание терминов, используемых в законе, а, следовательно, создаст значительные трудности при его применении. Разработчикам закона полагалось бы помнить, что он предназначен быть продолжателем линии Воздушного кодекса в области аэропортов. Проект закона претендует на самостоятельность, не согласован с ВК и во многом ему противоречит. Не сумев толком объяснить термин «аэропортовая деятельность», проектировщики закона решили перебросить эту задачу на некие федеральные авиационные правила, которые когда то, в далеком будущем, может быть появятся. В таком случае все положения главы 3 проекта закона, думаем, повиснут в воздухе на долгие и долгие годы. Кстати сказать, в проекте закона насчитывается 17 отсылок к законодательству, которого еще нет. Широко применявшийся в советское время принцип «один пишем тысяча в уме» и здесь последовательно применяется.

Опыт строительства воздушного законодательства прошлого и настоящего показывает, что от таких законов мало проку. Не разобравшись с термином «аэропортовая деятельность», создатели проекта  связали ее с гражданской авиацией, что выглядит искусственно и противоречит мировой практике. При таком подходе  принижается экономическое предназначение аэропортов и аэродромов. ИКАО проводит четкое разграничение между терминами «авиация» и «воздушный транспорт». Если в первом случае речь идет о полетах воздушных судов, их производстве и аэронавигации, то во втором - об экономической стороне перевозочной деятельности воздушного транспорта, в которой самым активным образом участвует аэропорт и аэродром. Собственно говоря, эта сторона деятельности аэропортов и аэродромов мало интересует создателей закона. Между тем, чтобы вдохнуть жизнь в увядшую аэропортовую сеть России, вопрос стоит ребром: или управлять аэропортами и аэродромами экономическим методами или административными. Ведь если ставку делать на экономические рычаги, то к ним относится, помимо обеспечения удовлетворительной основы для определения и распределения возмещаемых расходов аэродромов и аэропортов и получения ими достаточных доходов, превышающих все прямые и косвенные эксплуатационные расходы и позволяющие иметь умеренную прибыль и т.п.,  создание нормального инвестиционного климата в сфере аэропортов, которого сейчас нет. В проекте закона об этом ни слова, также как в нем не затрагивается вопрос о государственно-частном партнерстве.

Все проекты об аэропортах, включая обозреваемый, направлены на утверждение культа администратора - курс бесперспективный и антирыночный. При этом, законодателю абсолютно неинтересны права и законные интересы перевозчиков и пассажиров,  главных кормильцев аэропортов. К чему это приводит,  показывает аэропортовый  коллапс конца декабря 2010 года, когда возникла чрезвычайная ситуация. В.В.Путин, анализируя положение в аэропортах «Домодедово» и «Шереметьево» во время коллапса, правильно сказал, что чудовищного скопления людей  можно было бы избежать путем оперативного извещения пассажиров о ситуации с вылетами. Но на этот случай закон молчит, молчит и проект закона. Между тем самое время разработать и принять правила информационного оповещения пассажиров о задержках/отменах рейсов и место этим правилам в законе об аэропортах и аэродромах. Кроме того, показали свою полную неспособность, вернее непригодность, федеральные авиационные правила о перевозках пассажиров, багажа и груза. Возлагая обязанность на перевозчика накормить, напоить и предоставить гостиницу пассажирам рейсов, которые отменены или задержаны, законодатель не подумал о возможности реального обеспечения этой обязанности перевозчиком в случае массового, масштабного сбоя  в выполнении регулярных рейсов. Считаем несправедливым в таких случаях возлагать всю вину на перевозчиков.  Как мне представляется, в разрешении проблем сбоя рейсов должны также участвовать аэропорты. Как и в какой форме они будут это делать в будущем, должен решить закон, о чем и стоит подумать при разработке закона об аэропортах.

Камертоном любого закона является его предмет, по которому настраивается все его содержание. И здесь  заметны трудности с его определением. В первом варианте проекта закона предлагалось считать предметом «правовые основы и особенности строительства, реконструкции и ремонта, регистрации, открытия, закрытия и использования гражданских аэродромов и аэропортов Российской Федерации». Видимо  потом стало смешно от такой «строительной» ориентации закона. В октябрьском варианте проекта предметом законом объявляется «правовое положение аэродромов…аэропортов…» и «общие принципы осуществления аэропортовой деятельности в Российской Федерации». Далее в законе  не объясняется и не раскрывается содержание правового положения аэропорта и аэродрома и общих принципах аэропортовой деятельности. Видимо авторы проекта полагаются на сообразительность пользователей закона и предоставляют им полную инициативу догадаться и расшифровывать, что представляет собой «аэропортовая деятельность», где начинаются и заканчиваются «границы аэродрома… и аэропорта», каков статус федерального, регионального и местного значения, а эти вопросы имеют огромную важность для понимания того, кто и почему является их хозяином и эксплуатантом и т.п. Не решается в законе исключительно важный вопрос о функциях и полномочиях уполномоченных органов, которым положено от имени государства управлять аэропортами и аэродромами. Словом, не закон, а «Код да Винчи».

 В целом проект удивляет многим. Очевидно, что его авторы явно не знакомы с правилами законодательной техники. Нарушены элементарные требования к логике, стилю и языку закона. Видимо, авторам проекта неизвестно, что Российская Федерация давно уже установила международные воздушные сообщения с более чем 100 государствами мира. Иначе чем объяснить отсутствие в нем  специального раздела о международных аэропортах. Между прочим, одной из главнейших задач закона об аэропортах является обеспечение международных обязательств Российской Федерации, вытекающих из ст.15 Чикагской конвенции 1944 г. К этому предлагаемый проект закона абсолютно не готов. Не решает он также исключительно важную задачу применения стандартов и рекомендуемой практики ИКАО, относящихся к аэродромам, имплементации новейших рекомендаций ИКАО по обеспечению безопасности в аэропортах и т.д.

Явно некомпетентный проект закона представлен Департаментом государственной политики в области гражданской авиации Минтранса. Поневоле возникает вопрос, что это и есть государственная политика Минтранса в области авиационного законотворчества -один за другим принимать проекты законов, на которых лежит печать любительства и непрофессионализма. Знание технологии работы и эксплуатации аэропортов и аэродромов и знание права, законодательной техники не одно и тоже. Анализируемый проект является   плодом голого энтузиазма любителей, далеких от права. На наш взгляд, такое любительское правотворчество равноценно правовой самодеятельности, которое поощряет процветание правового нигилизма в авиатранспортной отрасли, ведет к росту убеждений в авиационном сообществе, что законотворческой работой может заниматься любой и каждый - лишь бы  горел энтузиазмом. Итог таких заблуждений печален.

Множится число ни на что не способных законов, что является результатом того, что подготовкой проектов законов в отрасли занимаются кто угодно, но не юристы, знающие специфику регулирования деятельности воздушного транспорта, включая аэродромы и аэропорты. Президент Д.А.Медведев, в своей статье «Россия, вперед!» пишет, что «Россия погрязла в правовом нигилизме». Не пора ли признать, что к двум широко известным бедам России, прибавилась еще одна – плохие законы. Кстати, юридическая наука готова поделиться своими знаниями, как разработать хороший закон об аэропортах, и мы предлагали на этот счет различные предложения. Однако они оказались никому не нужны.